解决我国食用农产品监管难题的立法建议

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2009年，中国《食品安全法》正式提出食用农产品的概念(000061，库存条)(主要产品来源于农业供消费)。在执法实践中，农业部门与食品药品监管部门之间的不明确联系开始集中在食用农产品的界定和监管上。

困难的原因是《农产品质量安全法》和《食品安全法》都没有对食用农产品做出明确的定义，农业部也没有明确的食用农产品目录。此外，农产品的自然属性和生产加工过程千差万别，在实践中往往难以明确界定食用农产品。

为了解决食用农产品的界定和监管问题，笔者提出以下三点立法建议:

1.食品安全法中的“食品”应该是一个宽泛的概念。

国外在食品安全领域的基本法律，无论是欧盟的一般食品法、日本的基本食品安全法或食品卫生法，还是美国的联邦食品、药品和化妆品法，食品都是一个宽泛的概念。自然，包括农产品在内，食用农产品一般不被定义为一种特殊的食品。这意味着食用农产品作为普通食品，在食品安全领域必须遵守《基本法》的规定。在中国2009年的食品安全法中，“食品”也是一个宽泛的概念。“食品是指供人们食用或饮用的各种成品和原料，以及传统上既是食品又是药品的物品，但不包括用于治疗目的的物品。”当然，它可以理解为包括食用农产品。

但事实上，情况并非如此。《食品安全法》第29条规定了食品生产经营许可制度，但第2款规定，“个体农民销售自己的食用农产品，不需要获得食品流通许可。”言下之意是，不是个体农民出售自己的食用农产品，而是他们需要获得粮食流通许可证才能出售食用农产品。然而，《农产品质量安全法》并没有规定这种流通许可制度。显然，立法者在这一具体管理制度中透露了他们的初衷，即食用农产品进入流通领域需要严格按照食品流通许可证进行管理，只有当农民出售自己的食用农产品时，才能考虑放宽要求。

可见，《食品安全法》第29条的内在含义与第2条对食用农产品的一般要求不一致。那么，在修改《食品安全法》时，我们应该如何处理这两条之间的矛盾呢？

建议回归食品安全法的立法初衷。在食用农产品发生多起食品安全事故，尤其是乳制品发生三聚氰胺事件后，食品安全法立法的初衷是强调食用农产品也是食品，应该是全过程监管的重要组成部分，至少在流通领域，应该严格按照食品监管。

因此，本次修订应坚持“食品”是一个广义的概念，食用农产品也是食品的基本认识。显然，进入或即将进入流通领域的食用农产品原则上适用《食品安全法》。只有生产环节的监督管理应符合《农产品质量安全法》的规定，即使在生产环节，在制定食品安全标准、进行食品安全风险评估和发布食品安全信息时，也应符合《食品安全法》的规定。

二、食品安全法应被视为食品安全领域的基本法。

纵观世界各国的立法，民生领域的基本法发挥着越来越重要的作用，如日本的《食品安全基本法》、欧盟的《普通食品法》和美国的《联邦食品、药品和化妆品法》。在食品安全形势严峻的今天，当我们谈论中国的食品安全法时，很多人只会想到食品安全法或农产品质量安全法。此外，《农产品质量安全法》的概念和体系与《食品安全法》有很大不同，但与《食品安全法》处于同等地位。整个食品安全立法监管体系还不够完整、清晰和有效。

由于食品安全法的整个监管理念涉及从农田到餐桌的整个食物链，我们应该明确食品安全法是食品安全领域的基本法，然后根据食品安全法确立的最新理念和基本原则对农产品质量安全法进行修订。如果能够明确《食品安全法》的基本法律地位，并尽快启动对《农产品质量安全法》的配套修订，就可以在不考虑废除《农产品质量安全法》的情况下，解决两部法律之间的冲突和失衡。

三、现有监管部门应分工明确，精诚合作。

从美国、欧洲联盟和日本的经验来看，也有像美国那样将独立和统一的监督转变为联合多部门监督的经验，也有日本主要由农业、林业和渔业部以及卫生、劳工和福利部进行分段监督的成功例子。关键还在于监督体系建立后，承担监督职能的部门或机构如何明确分工和精诚合作。

随着国务院机构改革和职能转变，2009年《食品安全法》确立的多部门、分段监管体制在中国的实践已经发生了变化。目前，农业部和食品药品监督管理局主要负责中央一级的食品安全监管，食品安全领域的执法主体大幅减少。虽然在如何实现农业监管与食品药品监管的无缝衔接方面还存在很多问题，但农业监管和食品药品监管两个阶段的监管模式是世界主流，在现实中有许多成功的经验可供借鉴。

目前，在修订《食品安全法》时，不再需要讨论如何统一一个部门的监管。最紧迫的任务是努力协调两个部门之间的沟通和分工。这两个部门的监管很容易明确划分，协调和沟通的成本也不会太高。同时，它们可以在食品安全监管中发挥相互监督的作用。从理论上讲，它们更加科学严谨，值得期待。

(作者:中国人民大学法学院)