常纪文：环保大部制改革需强化污染防治监管职能

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随着新《环境保护法》的实施，环境保护部门被赋予了更多的污染控制权力，但在环境监管方面，多部门管理和地方政府干预等问题依然存在，可能会影响新《环境保护法》的实施效果。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求完善土地开发、资源节约利用和生态环境保护的体制机制，并对生态环境保护管理体制改革做出了具体安排。

上述声明也使媒体不断猜测环保制度的改革。随着环境保护越来越受到重视，环保部门的改革似乎迫在眉睫。

近日，国家研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文在接受《国家商报》记者专访时表示，中国正在为新一轮环保改革做准备。环境保护监督管理机制改革应充分发挥环境保护部门长期统一监督管理的优势，赋予环境保护部门在生态环境保护和环境污染防治中的总体规划权和最终责任。

公众监督没有得到足够的重视

Nbd:你对当前的环境管理机制有什么看法？

常继文:虽然环境管理机制与中国当前的经济社会发展水平相适应，但由于环境保护与经济社会发展的协调性，其改革过程相当曲折。

环保部门的职能和责任不断加强，从最初的“三废”监管到自然生态和核辐射安全监管，再到现在的节能减排监管。

从环保监管部门的机构建设来看，监管机构、监测机构、环境评估机构和规划机构的建设在不断加强。然而，与公共机构的加强相比，环境保护监督部门在人力和设备方面都处于劣势。

我国环境保护监管领域不断扩大，监管手段也从执法、监测信息收集、信息披露、教育等扩展到多社会共治。特别是在环境监测方面，其监测对象和领域都取得了很大进展。

Nbd:中国的环境管理机制需要改进吗？

常继文:是的，首先，横向职能分散，缺乏有效协调；纵向监督薄弱，实施限制不足。横向上，环保监管职能分散，权责不平等，统一监管不足，环境与发展综合决策体系不完善。纵向上，上、下两级环保监管薄弱，地方政府缺乏严格监管的动力。

社会参与和市场参与不足，多元共治的环境保护机制不完善。我们应该通过制度建设吸收各方力量参与环境保护，实现环境共治。

例如，环境保护需要正常的监督，而我国政府的监督权不能实现对违法行为的全面有效打击，但公众监督资源非常丰富。我国现行环境立法和执法仍然过分强调行政权力的行使，对公众的正常监督权重视不够，导致环境保护执法选择寻租执法和体育执法。执法不公、执法不力的现象层出不穷，使得环境法律法规的实施“走调、变”。

扩大和加强环保部门是大势所趋

Nbd:在环境管理方面，欧美等发达国家有哪些经验可以借鉴？

常继文:在全球环境监管机构的变化和发展中，主要有以下发展趋势:

第一，环境保护监督职能趋向于独立和全面的监督，包括将环境保护机构与大型综合性机构分开，并设立新的环境保护部门；把环保部门做大做强，把自然资源和公园管理的职能和权力纳入广义的环保部门。

第二，环境保护和其他关键领域的监管职能趋于融合，例如，狭义的环境保护和自然保护相结合，保护个别重要的自然资源得到强调。国土面积小、经济社会发展相对稳定的国家，根据国内环境管理的成熟程度和环境问题的复杂程度，将环境保护部门与其他部门进行整合。

第三，环境保护职能趋于分散的监督体系。然而，无论哪种分类，它都与国家的领土、产业结构、人口和政治制度密切相关。总的来说，它具有趋势发展的特点，如建立综合监管机构、扩大环境监管范围、建立和完善区域环境合作机制等。

结合这些经验和趋势，你对中国的环境监管改革有什么建议？

常继文:在今后新一轮大规模的环境保护体制改革中，环境保护监督管理机制的改革要结合中国的国情，按照“一事一议，一事一议”的工作思路，发挥环境保护部门长期统一监督管理的优势，赋予环境保护部门在生态环境保护和环境污染防治中的总体规划权和最后一权。

在横向上，环境保护部门可以被授予协调生态保护、自然保护区保护、地质环境保护、水污染防治、大气污染防治、气候监测、节能减排等职能。，以便其他部门能够与环境保护部门在统一规划、标准、规范、指导、服务和监督方面进行合作。

纵向上，加强国家层面的环境保护监督管理能力，确保省级环境保护责任的落实。在国家一级，除了保留重大问题和跨区域及流域问题的管理权之外，其他环境保护监督权也下放给了省一级。应建立行政监督和财政预算制度，指导和监督地方环境保护法律法规的有效实施。“十三五”期间，建议市县不再承担环境质量监测责任。

你对推进生态文明建设有什么建议？

常继文:建立自然资源保护、生态保护和污染防治的统一监督管理机制。具体包括恢复国家和地方环境保护委员会及其办公室的设立，明确地方各级环境保护部门的监督管理职责，优化自然资源、生态保护和环境污染防治等相关领域的监管，明确专项监管和综合监管中的失职责任和问责机制。