国库业务归谁管？财政部央行分工明确

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近日，国务院法制办公室颁布了《中华人民共和国预算法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，并于7月23日前公开征求了社会各界的意见。

上海财经大学教授刘小川告诉《中国商报》记者，预算法的实施条例是今年实施的新预算法的细化。

共118条条文草案，超过17000字，主要内容包括细化四大预算的衔接、预算的披露、编制与执行、政府债务管理等。

《征求意见稿》还明确了财政部和中央银行在国库业务方面的分工——中央银行(分行)在财政部(部门)的指导和监督下管理国库业务，并对中央财政(地方财政)负责。

此外，征求意见稿还建议鼓励政府与社会资本合作(ppp)模式，并建议县级以上政府可以在一般公共预算和国有资本经营预算中安排资金设立或参与设立风险投资引导基金和产业投资基金。

详细预算法

协商草案加强了四个预算的一致性。例如，可以由政府基金预算协调使用的资金可以转入一般公共预算；一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。

此外，《预算法》对预算披露、转移支付、预算编制和执行等都有较为详细的规定和说明。

在政府债务最令人担忧的方面，征求意见稿解释了预算法中的一些概念。

例如，《预算法》第35条规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算内的部分建设投资所需资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券和举借债务的方式筹集。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

《征求意见稿》第48条明确“举借债务规模”是指各省、自治区、直辖市政府举借债务的总限额。此外，省、自治区、直辖市政府可以将借入的债务借给下级政府。

征求意见稿除了对地方政府举债总规模的限制外，还明确了国务院发布的地方政府债务限额包括一般债务限额和特殊债务限额。

此外，《征求意见稿》第50条明确规定，各级政府及其所属部门不得通过企业、事业单位和其他单位直接或间接借入政府债务。

刘小川告诉记者，本文细化了《预算法》中“地方政府及其所属部门不得以除地方政府债券以外的任何方式举债”的规定，堵塞了地方政府融资平台公司、学校等机构以政府名义举债的漏洞，但允许平台公司以公司名义举债。

这也与去年《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》有关，该意见明确剥离了融资平台公司的政府融资职能。

明确国库业务的分工

《征求意见稿》进一步明确了财政部和央行在国库业务方面的分工。

《征求意见稿》第74条明确规定，中国人民银行的中央国库业务接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。中国人民银行分支机构和相关银行业金融机构应当接受同级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责。

刘小川告诉记者，根据征求意见稿，国库管理的主体是财政部门。

例如，财政部的国库管理职责之一是指导和监督并定期检查中央银行经理的国库业务、中央银行分行和相关银行金融机构处理国库业务的职责履行情况；

此外，征求意见稿还对国库资金的分配和从国外借款的程序做出了具体规定。

为提高财政资金的使用效率，《征求意见稿》第68条明确规定，县级以上政府财政部门应加强国库资金管理，合理调度国库资金，在保证国库支付需求的前提下，使用国库资金垫付到期政府债务本金，并及时发行债券。

这与近期《关于解决地方政府融资平台公司建设项目后续融资问题的意见》和《国务院关于印发促进财政资金统筹使用方案的通知》是一致的。

征求意见稿第五十四条提出，县级以上政府可以在一般公共预算和国有资本经营预算中安排资金设立或参与设立风险投资引导基金和产业投资基金，引导社会资本通过市场化运作，共同支持经济社会发展的薄弱环节和重点领域的发展。其中，从政府投资中收回的资金应缴入国库，并纳入相应的预算。