莫把PPP当作融资工具

本篇文章2067字，读完约5分钟

近年来，作为我国地方公共设施建设融资主要手段的地方政府融资平台日益受到限制。地方政府融资平台已经被发行地方政府债券和通过ppp模式筹集建设资金所取代。然而，由于ppp模式在我国运行不成熟，相关法律制度建设严重滞后。至于ppp模式，其主要动机不应是融资和转移债务风险。

启动ppp的两个错误想法

公私伙伴关系，即公私伙伴关系，是指公共和私营部门合作生产和提供公共产品和服务的任何安排。它起源于17世纪的英国，在英国非常成熟。英国政策规定，政府可以通过外包(公私合营和合伙)吸引人们参与公共设施建设。同时还规定，任何私人参与的公共设施建设项目都必须证明私人参与模式下的项目成本和效益优于传统的政府运营模式。

在中国推行ppp模式的初衷是为了解决政府融资和建设资金的问题，这是无可非议的。然而，在政策执行过程中存在着希望越多越好的思想，甚至所有的项目建设资金都是从民营企业获得的，这将导致ppp模式的实施缺乏可持续性。

将公私伙伴关系作为融资工具的想法也清楚地反映在过去的实践中，在过去的实践中，公私伙伴关系的概念没有正式提出，但事实是存在的。一个佐证是，在2002-2008年期间，为了完成经济指标，地方政府曾计划启动大量公共基础设施项目，但遭遇资金短缺。因此，这些项目中有一部分是通过ppp模式融资的，如合肥王小鹰污水处理项目和兰州自来水股权转让项目，这些项目都是在当时完成的。然而，2008年金融危机爆发后，中国制定了“4万亿”经济刺激计划，政府拥有丰富的财政资源。以前流行的公私伙伴关系模式被地方政府“遗漏”，甚至许多正在进行的公私伙伴关系项目被政府突然终止，社会资本被迫撤出，取而代之的是完全由政府所有。Ppp模式只有在政府资金短缺、融资工具属性明显的情况下才会受到重视。

实施ppp还有第二个危险的想法，那就是转移风险。它不仅转移了现有的地方政府存量债务风险，还转移了未来可能不得不承担的债务风险。根据省级地方政府工作报告的不完全统计，2015年披露的ppp项目计划总投资达到11209.8亿元。显然，在这么短的时间内，不可能对相关项目进行彻底的可行性论证和预决算，更不用说项目论证需要大量尚未到位的社会合作伙伴。因此，政府不太可能出台相关的全面认证、预算和风险管理措施，因此不太可能推出大量具有合理风险管理计划的公私伙伴关系项目。因此，很明显，政府在项目启动的过程中就有转移风险的想法。

利用ppp来实现融资和转移风险，必然会导致对经营管理效率、风险控制等方面的忽视。因此，难以控制融资规模和项目成本、确保合理收益、确保项目质量和有效管理项目风险，导致民间资本不容易进入ppp项目，国有企业可能主要参与大量项目，因此项目最终债务仍需要政府来弥补。这样，地方政府就会以新的ppp方式积累巨额债务，形成新的地方政府债务风险，ppp模式的发展也将缺乏可持续性。

完善公私合作制度安排

首先，选择合适的公私合作项目，以确保私人合作伙伴获得必要的利益。并非所有项目都适合采用公私伙伴关系模式，没有收入或收入远远不足以支付成本的项目不适合采用公私伙伴关系模式。根据国际和国内经验，目前适合采用ppp模式的项目主要包括燃气、电力、供水、供热、污水和垃圾处理等市政设施，道路、铁路、机场和城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、老年保健等公共服务项目，以及用户可支付且收入能够覆盖或超过建设和运营成本的水利、资源、环境和生态保护等项目。只有这样，才有可能在政府尽可能少出资的情况下，确保私人合作伙伴能够获得足够吸引私人资本参与的必要收入。

二是逐步完善适合ppp发展的法律体系，为ppp发展创造良好环境。由于ppp模式的正式提出是在去年底，我国没有专门的ppp模式法律，也没有相关的法律制度来明确政府、投资者和其他相关权力主体之间的权力和义务关系、项目的评估和认证、合同的履行和合理变更、行政审批的程序和效率、政府信用的保障等重大问题。这将不可避免地导致ppp项目运作中没有具体的法律制度可循的局面，导致盲目、混乱和零散的发展混乱，这不可避免地导致各种问题和风险。因此，建立和完善ppp发展的相关法律制度迫在眉睫。

第三，引入公众监督以保护公众利益。ppp模式基本属于公共设施建设项目，与公共利益密切相关，缺乏公众参与、认可和监督。ppp项目的启动存在问题，其价值、建设和运营质量将受到质疑。同时，在实施过程中来自公众的阻力将难以消除，并且所有签署方可能不会遵守合同内容，这直接导致项目实施和管理的内在不稳定性。因此，为了保证项目的公共价值、公平性和可行性，有必要引入公众监督。例如，在澳大利亚采用ppp模式的公路项目中，不仅采用了民意调查、公开听证等监督方式，还专门设立了沟通机构，随时听取人们的意见。在中国香港实施的ppp模式项目中，公众参与了项目从项目规划到合同谈判的整个过程，公共利益可以在政府和私营机构之间的合同中得到体现。由于公众的利益得到了充分的保障，香港的ppp模式项目得到了公众的充分认可，项目的实施能够顺利进行。