肖滨：寻求更优的国家治理

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《时代周刊》高杨特约记者

《历史的终结与最后一个人》出版后，福山对民主的反思经历了一个漫长而曲折的过程。福山在他的新书《政治秩序与政治衰落》中指出，制度要素的发展秩序非常重要。在国家能力不足和法治不完善的情况下，民主也许不能解决问题，但会成为问题本身。然而，像美国这样成熟的民主国家可能会出现倒退，导致所谓的“政治衰落”。这些观点无疑对处于深化改革、追求国家治理体系和治理能力现代化时期的中国具有重要意义。

关于如何理解福山观点的转变，如何理解国家治理体系和治理能力的现代化，本刊采访了著名政治学者、博士生导师、中山大学政治与公共事务管理学院院长小斌。

国家治理能力处于基础地位

《时代周刊》:在《历史的终结》和《最后一个人》之后的几部作品中，福山对民主的看法有了很大的调整，更加强调国家能力的概念。你如何评价福山近年来观点的变化？

小斌:福山的观点前后仍然相当一致。苏联和东欧剧变后，他敏锐地意识到了国家能力的问题。在小书《国家建设:21世纪的国家治理和世界秩序》中，他强调了这个问题。如果说福山的观点确实有所调整，那实际上是目睹世界政治变化而产生的一种观点，即除了强调民主之外，国家的法治和治理能力具有更根本的意义。这与最近国际政界对民主的研究有关，即1974年开始于葡萄牙的亨廷顿所称的第三次民主化浪潮的后期。到20世纪80年代末90年代初，国际政界已经认识到两种民主秩序的问题:一是先建设一个强大的国家，而法治和国家能力必须有坚实的基础，选举民主才能进来。这就是所谓的前进民主。二是国家能力薄弱，法治基础也很薄弱，特别是在一些拉美国家。这时，选举民主出现了暴力，这可能使选举民主失效，学术界称之为逆向民主。为了在民主和治理之间取得平衡，国家能力建设确实处于一个基本位置。从这个角度来看，福山的观点不是孤立的，而是对第三次浪潮反思的结果。

《时代周刊》:福山说，治理能力对发展和秩序非常重要，治理能力被视为民主之外的另一个变量。没有政治制度，我们如何理解“治理能力”的概念？

小斌:福山和其他学者都注意到了政治秩序建构的顺序，哪个更优先、更基本？这组学者对第三次浪潮的反思是，国家治理能力可能具有更高的优先性和基本地位，民主的到来不能超越国家能力的建设。国家能力有很多定义，但我认为一个国家的征税、控制资源和渗透基层的能力都是基本的国家能力，即其强制力。

法治的关键在于对法律的敬畏

《时代周刊》:福山也关注中国的快速崛起。你认为目前中国发展模式面临的最大挑战是什么？

小斌:在过去的两年里，有很多关于中国模式的讨论。中国过去30年的发展至少在三个方面见证了这一模式的优势:一方面，它是国家宏观调控和市场竞争机制的结合。改革开放以来，国家全能已经收缩，但它不是一个守夜人国家，而是一个有限而活跃的国家和市场机制的结合，这是第一个优势。第二个优势是统一和权威的中央政府与分散和竞争性的地方政府的结合。中央政府的总体控制能力一直很强，有政治集权，但行政分权。与此同时，由于锦标赛日益增多，各省都在拼命竞争，这形成了有趣的组合，这也是一大优势。在过去的30年里，中央政府和地方政府的关系处理得很巧妙。第三个优势是，一方面，执政党坚持领导国家，但另一方面，党不是没有调整，如放弃阶级斗争，筛选和保留政治精英，所以它有很强的适应性和很强的学习能力，这也是优势。边缘一直在调整，但核心没有改变，中间有一条保护带，这比较复杂，这里就不讨论了。

第三个优势是，一方面，执政党坚持领导军队和国家权力，但另一方面，党也不是没有调整，如放弃阶级斗争，筛选和保留政治精英，所以它有很强的适应性和很强的学习能力，这也是优势。边缘一直在调整，但核心没有改变，中间有一条保护带，这比较复杂，这里就不讨论了。

那么挑战是什么？我认为最简单的一点是，市场的逻辑和政府对权力的控制之间仍然存在很大的矛盾。在行政一级是如此，在法治一级也是如此。市场经济要求法治，但目前的政治体制还远远没有达到这一要求。这种紧张关系在政治上仍然比较深，新一代领导人的战略是依法治国，使国家在法律框架下治理，进一步重塑法律的权威。这个布局仍然清晰。其次，对效率和增长的强调客观上导致了公平和平等的问题，而走向公平的趋势意味着利益结构的调整，因此这不是一个短期的问题。此外，当前的增长模式也是资源消耗和环境破坏的一个重要方面。

《时代周刊》:如何理解法治建设与中国传统价值观的关系？

小斌:总的来说，中国传统文化不支持法治。中国传统价值观更喜欢人治，比如修养、美德和领导者的权威。但是我不认为事情有那么简单。中国传统文化中有些东西有助于法治。如果我们把法治理解为规则的运作，事实上，在中国传统中，仍然有许多有利于法治建设的资源，比如“信任”。古代商人对合同有很好的理解，他们甚至不用法律来限制它们。当然，与西方文明或欧洲文明不同，它直接而积极地支持法治。例如，在《旧约》中，当有问题时，上帝会与人立约。为什么要翻译成“契约”这个词？中国传统中没有这样的资源。学者们不应该如此简单地寻找它。这个可以挖出来，那个可以挖出来。即使有，也应该创造性地将其与现代法治价值相结合。

要站得住脚，法治仍然需要两个条件:一个是外在的强制，也就是说，如果人们违法了，就会受到惩罚，但更重要的是人们内心对法律的敬畏和认同，以及他们之间对守法的信任。如果合同双方都害怕对方不遵守法律，最终可能导致撕毁合同，每个人都不遵守法律。这也显示了诚信在法治中的作用。

《时代周刊》:地方政府建设法治的空空间在哪里？

肖斌:地方政府，特别是省政府和特区政府，有一定的立法权，还有一定的空，包括政府规章。其次，国家也在改革地方司法机构，这有利于地方法院和检察院相对于地方政府的独立性和自主性。此外，地方政府在实践中会遇到比中央政府更多的问题。换言之，地方政府面临更大的立法压力，有理由在实践中回应法治的要求。在这一点上，地方政府比中央政府有优势。同时，空地方面积相对较小，立法也不是很全面，所以复杂性不会那么高。

如果广东不领先，它的吸引力将会下降

《时代周刊》:行政体制改革的难点在哪里？为什么广东的行政服务比其他地方好？

小斌:行政改革的重点是行政审批制度的改革。其难点在于抑制行政权力的扩张，这必然会涉及到部门的利益，部门的权力和资源也会减少。因此，重点还是放在这个地方，也就是部门的权威优势上。

广东行政服务和公共服务优于其他地方的原因；一方面，由于广东的市场经济程度相对较高，市场对政府的压力很大，所以有很多企业家在这里，比如深圳，有很多企业家和优秀的企业家对政府的服务有要求。如果服务不好，我会把总部搬走。你想玩吗？对吧。二是来自社会和民众的压力，因为一方面，广东的社会组织非常活跃，另一方面，广东的公民权利意识相对觉醒，公民权利保护行为更加活跃，这迫使政府提供更好的服务。让我给你举个最简单的例子。过去申请港澳通行证很麻烦。现在，这个过程要简单得多。在许可证大厅刷一下你的身份证，然后填一张表格。第三层次，广东不断限制行政权力，在汪洋时期推动了华东地区的行政审批制度改革。他和朱当时联名上书总理和副总理，要求中央政府配合和支持广东省的行政审批改革。广东省政府有一个代表团去中南海与各部门会谈，教育部与教育部会谈。广东发展和改革委员会和国家发展和改革委员会，你可以下放哪些权力，因为我只能在你下放之后才能进行改革。当然，舆论环境也很重要。广东的舆论环境相对宽松，批评的声音也很大。因此，广东的行政服务比其他地方好。

《时代周刊》:中国社会组织繁荣的关键是什么？如何理解社会组织与企业发展的关系？

小斌:社会组织繁荣的关键在于政府。首先，政府应该树立法治意识，遵守宪法，尊重公民的结社权。其次，一个繁荣的社会组织也有利于政府，有助于社会的活力。关键在于政府如何使用权力，如何处理与社会的关系。社会组织和商业发展之间没有矛盾。关键在于边界的定义。他们有自己的操作规则。通过逐步发展，包括政府的引导和调控，他们可以有自己的经营轨迹，这也有利于他们自身的发展。

《时代周刊》:广东在全面深化改革时期如何继续发挥其借鉴作用？

小斌:习近平主席对广东提出了“三个面向，两个第一”的要求。广东应成为发展“中国特色社会主义”的先锋，深化改革开放的先锋，探索科学发展的实验区。如果真的是这样的定位，广东模式对全国还是有吸引力的。关键是在新的形势下，中央政府不希望你跑掉，因为中央政府现在重视顶层设计。在这种情况下，广东能继续领先吗？这门艺术非常精致。你可以不跑，但你不能不领导。广东应该充分发挥自己的优势。例如，现在强调创新，广东在创新方面很有经验。目前，深圳做得很好，但广东作为一个整体呢？如果你不能领导新一轮的改革，你对整个国家的吸引力就会下降。