当电改遇上混改

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当前，面对混合改革和电力改革的双重革命，我们应该认识到二者之间的内在联系，促使混合改革有助于实现电力改革的最终目标。这里需要特别注意的是，电网企业的混业改革不应该为了改革而改革，而应该为电力改革服务，从根本上促进中国电力改革最终目标的实现。基于我国电力行业的实际情况，允许民间资本参与新的配电网是合理的，有利于电力市场的健康有序发展。

输配电价作为电力产品价值链中的中间环节，不仅关系到电网的健康发展，也关系到电价改革的深化和电力资源的优化配置。输配电价格改革试点按照国际通行的核价法对电网企业收入进行监管，标志着我国电网企业监管模式的转变，对推进能源体制改革、恢复能源商品属性具有积极意义。

电总是一种特殊的商品。所谓恢复其商品属性不能单方面理解为一切都通过市场解决，也不能仅仅依靠市场规则来解决。这种商品的特殊性主要体现在以下几个方面:我们必须提高它的使用效率，控制它的总消费量，控制它对环境的负面影响，使用它越来越贵，并保证消费者的使用权。因此，在电力市场交易中应考虑电力的上述特殊性，以确保这些要求能够得到满足。

自2002年电力改革实施以来，在党中央、国务院的领导下，取得了许多成绩，这是有目共睹的。13年来的改革有效地促进了电力工业的发展，提高了电力的普遍服务水平，初步形成了市场化体系，完善了电价机制。这些成就为进一步深化改革积累了宝贵经验。

然而，随着社会经济的发展和时代的进步，原有的改革思路和进程已经不能完全满足现有的实际需要，改革过程中出现了各种问题:缺乏顶层设计和规划，政府职能履行不到位；市场化程度低，价格机制扭曲，资源利用率不高；可再生能源的发展受阻；政府监管与市场力量的作用不协调；立法滞后，法律、法规、政策和标准不能满足发展需要，等等。电力工业是关系到我国能源安全和经济社会发展的基础产业。如果上述问题得不到妥善解决，将直接动摇我国的基础，影响国计民生。因此，正如《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)所言，深化电力体制改革是一项紧迫的任务。随着社会各界要求加快电力体制改革的呼声越来越高，推动改革的社会需求和共识也越来越多。此外，在中国深化经济体制改革和能源革命的关键时刻，政策环境、经济条件、技术水平和社会需求都处于有利地位，有必要进一步提升权力

作为此次电力改革的核心文件，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》以“钟发[2015]9号文件”的形式下发。经过研究，我觉得新方案的总体思路与预期一致。《意见》中深化电力体制改革的总体思路，符合中国国情和国家战略方针，符合十八届三中全会的改革思路和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神。电力行业“建立和完善有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场机制的基本目标也符合实际需要。文件中的改革重点和基本路径可以概括为“三个开放、三个强化、一个独立”，制度框架设计为“两头开放、中间控制”，与预期基本一致。总的来说，这一轮电力改革方案是务实的，兼顾了改革的需要和可操作性原则，比2002年的“五号文件”更加现实。

当然，《意见》只是一个纲领性的指导性文件。要真正落实《意见》的内容，深化体制改革，实现改革目标，还需要多方面的配套政策、法规和操作性文件。仔细研究《意见》的内容，有几个关键内容值得我们关注和分析，包括推进输配电价格改革、建立相对独立的交易机构、放开配电业务、加强统筹规划和科学监管。

有序推进输配电价格改革，妥善处理交叉补贴

当前电力改革方案的一个亮点是“输配电价格将逐步过渡到“许可成本加合理收益”的原则，并由电压等级来验证。”输配电价格改革基本上是在“两头开放、中间监管”的改革体制框架内进行的。通过改革，电网企业的盈利模式发生了变化，体现了自然垄断环节的公用事业属性。输配电价作为电力产品价值链中的中间环节，不仅关系到电网的健康发展，也关系到电价改革的深化和电力资源的优化配置。输配电价格改革试点按照国际通行的核价法对电网企业收入进行监管，标志着我国电网企业监管模式的转变，完全符合Xi总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出的“转变政府能源监管模式，建立健全能源法律体系”的要求，对推进能源体制改革、恢复能源商品属性具有积极意义。深圳输配电价格改革试点将为其他地区的输配电价格改革积累经验，帮助政府逐步实现我国输配电价格监管的科学化、规范化和制度化。

具体来说，输配电价格改革对整个电力体制改革的意义在于:(1)迫切需要进一步推进电力市场化改革。输配电价格机制与深化电力体制改革、推进电力市场化密切相关。电力系统决定了输配电价格机制，对实现电力体制改革的目标起着重要的支撑作用。(2)促进电网健康发展的客观要求。建立独立、规范的输配电价格机制，对电网输配电业务实行成本加利润控制，使电网企业摆脱了当前购销差价带来的输配电收入的不确定性，更加注重电网资产的运营，提高了输配电服务水平。(3)完善政府价格监管的重要措施。十八届三中全会指出，政府定价的范围主要限于重要的公用事业、公益性服务和基于网络的自然垄断环节。输配电环节具有自然垄断的特征。推进输配电价格改革，按照成本加收益的方式对电网输配电业务实行自主定价，对电网企业的总收入进行监管，是政府加强网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。

当然，交叉补贴问题在中国的电价改革中是不可避免的。《意见》指出，要妥善处理电价交叉补贴问题。在过渡期间，电网企业应申报各用户现有电价之间的交叉补贴金额，并通过输配电价进行回收。我们认为，这一思路仍然符合中国的实际，交叉补贴机制的改革应该是渐进的，不能一蹴而就。在我国目前的国情下，在短时间内完全取消交叉补贴是不现实的，甚至是不可行的。因此，在交叉补贴机制改革过程中，应坚持效率优先的原则，充分考虑各地区工商用户和居民的电价承受能力，在保持当前销售电价水平的基础上，以显性补贴取代隐性补贴，以较少补贴取代多重补贴，逐步减少销售电价中的交叉补贴。此外，交叉补贴机制的改革应考虑民生，不应在交叉补贴改革过程中盲目提价。

明确电网企业定位，建立相对独立的电力交易机构

能源革命背景下的新一轮电力改革必将是一场价值重建和制度建设的深刻变革，必将推动传统电力企业思想观念、经营目标、管理模式乃至技术路线的重大变革。《意见》指出，改革电网企业的职能定位是适应新的角色转换，充分发挥其在能源革命中的作用；同时，建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台，是提高电力市场竞争公平性和效率的重要措施。

首先，明确电网企业的定位及其在电力系统中的作用有利于改革最终目标的实现。电网企业处于连接供需双方的天然枢纽地位，拥有网络基础设施和大数据资源，是行业引导、消费者引导和多维资源整合的最佳平台，在涉及多个利益的资源整合中具有不可替代的优势和功能。因此，电网企业的定位改革是整个电力体制改革的重点。在以往的电力改革过程中，电网企业一直备受关注，我们一直不赞成通过简单的拆分来实现明显的“市场化”。相反，由于其自然垄断性质，统一电网作为中国电力系统的重要组成部分，正发挥着不可替代的作用。

二、建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台，以保证电力市场更好地实现公平、公正、透明的竞争。《意见》指出，电力交易机构的设立和规范运行，应当将原本由电网企业承担的交易业务与其他业务分开，实现交易机构的相对独立运行，完善电力交易机构的市场功能。电总是一种特殊的商品。所谓恢复其商品属性不能单方面理解为一切都通过市场解决，也不能仅仅依靠市场规则来解决。这种商品的特殊性主要体现在以下几个方面:我们必须提高它的使用效率，控制它的总消费量，控制它对环境的负面影响，使用它越来越贵，并保证消费者的使用权。因此，在电力市场交易中应考虑电力的上述特殊性，以确保这些要求能够得到满足。

至于为什么电力改革建议交易机构相对独立？我们应该从交易独立性的几个条件来分析。一般认为，交易机构的独立性有三个条件:一是灵活合理的价格机制；二是严格完善的监管体系；三是强大统一的大电网平台。就中国电力市场而言，交易机构独立性的三个条件并没有得到满足。在缺乏上述三个条件和电力市场化程度较低的情况下，我国电力交易机构的独立运行缺乏相应的制度保障和平台条件。因此，现阶段将电力交易机构与电网完全分离是过时的。

稳步推进售电侧改革，有序向社会资本释放配电业务

稳步推进售电侧改革，有序向社会资本释放配电业务，是深化电力体制市场化改革，实现中国电力市场公平有效竞争的必由之路。售电侧改革被认为是本轮电力改革新方案的最大亮点。配电业务向社会资本的有序释放，标志着我国电网公司独家垄断配电的体制已被彻底打破。与法国、英国和其他国家类似，在中国，私人资本也将能够投资新的配电网，成立电力销售公司。《意见》阐述了市场主体的准入和退出机制以及相关的权利和责任。

首先，鼓励社会资本投资分销业务。《意见》提出，增量分销投资业务应逐步放开给符合条件的市场主体，并鼓励分销业务向混合所有制模式发展。增量分销投资业务的放开，体现了党的十八届三中全会提出的“国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济”的精神。，是基本经济制度的重要实现形式，有利于扩大国有资本的功能，保持和增加国有资本的价值，提高国有资本的竞争力，有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展”。

当前，面对混合改革和电力改革的双重革命，我们应该认识到二者之间的内在联系，促使混合改革有助于实现电力改革的最终目标。这里需要特别注意的是，电网企业的混业改革不应该为了改革而改革，而应该为电力改革服务，从根本上促进中国电力改革最终目标的实现。基于我国电力行业的实际情况，允许民间资本参与新的配电网是合理的，有利于电力市场的健康有序发展。一方面，新增配电网不具有自然垄断属性，这些环节的效用属性弱于履行输配电功能的电网公司；另一方面，在新增配电网中引入民间资本可以增加其发展活力，有效提高其市场效率和技术创新，如加快智能配电系统的建设和用户侧分布式能源的发展。

在引入多元化资本的同时，政府应完善相应的检查监督职能，在合理的市场机制下，正确引导民间资本的发展。

第二，多渠道培育市场主体，建立市场主体的准入和退出机制。根据《意见》，允许符合条件的高新技术产业园区或经济技术开发区设立购电者直接购电，鼓励符合条件的社会资本、节能服务公司和发电企业从事售电业务。同时，根据售电方放开市场的要求和各地的实际情况，科学界定符合技术、安全、环保、节能和社会责任要求的售电主体准入条件。

在这里，我们应该澄清两个问题，即在新的市场模式下如何进入和如何转移市场主体。“如何进入”是指明确售电主体的技术资格和资金规模，以及相关主体在哪个集中的政府部门获得开展相关业务的资格需要经过哪些程序。“如何移动”是明确相关主体的权利和责任，明确市场运作的业务流程，告诉相关主体如何进行交易。

此外，市场主体的资格应由相应的监管机构进行审查，以便“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。要特别注意中央和地方两级监管体系的协调运行，避免地方政府权力过大的现象。当地方政府持有政策时，它拥有绝对的话语权，同时，它也使利益相关者找到了释放寻租的空空间，这可能导致1998年中国农网改革时地方政府利用权力牟利的问题。

第三，赋予市场主体相应的权利和责任。《意见》重点阐述了售电主体的权利和责任。《意见》提出售电主体、用户和其他利益相关者应当依法签订合同，并明确相应的权利和义务。这在电力销售市场建立的早期阶段尤为重要。然而，如何承担所有的义务，谁来监督和保证，以及如何制定所有的规则，是迫切需要解决和关注的问题。因此，设计售电侧电力市场应遵循两个原则:一是鼓励用户不断提高用电效率，自觉优化用电模式；第二，引入竞争机制，促进售电主体提高用户用电效率，而不是通过其他不利于节能减排和提高用电效率的促进方式，鼓励售电主体增加用电。

然而，尽管这份“九号文件”明确提出要稳步推进售电侧改革，放开配电市场，但要真正实现售电侧自由化，还有很长的路要走。顶层设计者应关注并认真考虑如何放开售电市场，如何考虑交叉补贴和普遍服务，如何设计市场规则以维护市场公平和确保市场效率，如何监管多元化的市场主体，如何使售电主体在盈利的同时注重节能减排和分布式能源接入。

加强电力总体规划，强化政府科学监管

纵观国外成功的监管改革，都伴随着完善的配套法律法规。电力改革是关系到中国经济和社会发展的重大战略，必须有法可依，有法可循。同时，在立法的基础上实现电力系统的整体规划，加强政府的科学监管，是实现电力改革目标的重要保证。

首先，要实现能源革命的目标，必须以改革为重点，加强电力工业的总体规划。《意见》注重各级电力规划之间、电力规划与能源规划之间的协调，将优化规划和安全运行作为重点工作之一，充分体现了二者的重要性。

与其他公用事业不同，电力系统是一个连续运行的系统，电能的生产、供应和使用在瞬间完成，需要平衡。因此，电力工业的规划、决策和运作自然是一体化的。在规划过程中，这种自然整合必须保持完整，否则不仅会造成重复建设和资源浪费，还会严重影响电力系统的安全稳定运行。

根据《意见》，有必要加强电力行业特别是电网的总体规划。因此，有必要实现供电规划与电网规划的整体协调，国家电力规划与地方电力规划的有效衔接，同时增强规划的科学性和权威性。在这方面，综合资源规划应该在电力系统改革过程中占据重要的战略地位。长期以来，节能一直没有真正成为电力系统的一项重要任务。满足电力需求增长的传统思维模式是单纯地注重增加资源供给。综合资源规划和电力需求侧管理建立了节约资源的新概念，提高了需求侧终端的用电效率，也可以作为供应侧的替代资源，从而显著增加了可用资源，节省了大量的供应侧资源投资，提高了需求侧的用电效率，完全可以满足电力需求增加的情况下真正的“大节能”。特别是未来大规模间歇性和随机性新能源接入电网时，综合资源规划、电力需求侧管理和需求侧响应对实现电网瞬时平衡具有重要意义。

其次，加强政府的科学监督是电力体制改革成功实施的保证。根据《意见》，有必要完善电力监管组织体系，以确保售电方改革和用户电力交易的安全进行。要实现这一目标，必须完善电力监管组织体系，建设组织结构健全、自律、监管、服务、协调功能齐全的电力监管组织，加强对电力投资和电力行业运行的监管，确保新能源高效开发利用，促进节能减排。同时，要进一步转变政府职能，规范和简化行政审批事项，通过完善市场规则，确保市场交易和规划方案的有效实施。用政府权力的“减法”来换取市场活力的“乘法”。

第三，电力体制改革的成功实施必须以完善的立法为基础。《意见》认为，政府应在设计和制定适应改革的政策、法规和体制框架方面发挥主导和决定性作用。我们认为以下几点值得注意:

1.重新制定《电力法》，并与《可再生能源法》、《节约能源法》等配套法律法规相衔接，形成涵盖电力供应、电力消费、电力技术和电力系统的电力监管体系。

2.新《电力法》的核心价值取向应由“加速发展、确保供给”向“绿色、低碳、节能优先”转变。它不仅应该在原文的基础上增加、删除和修改，而且应该是“革命性的”。

3.新《电力法》应明确四点:明确全社会和全体公民在建设节能社会中必须承担的法律义务；明确国家电力行业综合资源规划设计主体的法律定位；明确电力市场主体的法律地位，特别是规定电网企业强化公用事业的性质和作为irp实施主体的职能地位；明确相关规定，确保和鼓励分布式发电、微网和智能电网的蓬勃发展。

4.尽快出台与新《电力法》相配套的政策措施，建立相应的监督机制和实施保障机制。

当然，在权力改革过程中需要考虑和重视的问题远远不止以上几点，在本轮权力改革中还有很多问题需要讨论。本文仅结合此次改革方案中提出的几项关键任务，从个人角度进行解读和分析。至于下一步如何实施电力改革，如何制定配套措施，如何控制和管理改革过程中的潜在风险，我们的高层设计者和决策者需要综合考虑后给出答案。