放开服务行业 释放市场红利

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改革开放36年来，工业领域的市场开放极大地激发了市场活力，为推动中国成为世界第一大制造国发挥了重要作用。在中国从工业大国向服务大国转型的特定背景下，“十三五”期间服务业的市场开放将促进全民创业大环境的形成，为服务业的发展带来强大动力，从而释放出新阶段市场化改革的巨大红利。

中国(海南)改革发展研究院课题组

从放宽准入到市场开放

进入新世纪以来，特别是“十二五”以来，中国服务业经历了一个从放松准入到开放市场的过程。总的判断是:服务业市场开放取得了重要的阶段性成果，但还远未到位，特别是不适合中国成为服务大国的实际进程，不适合社会成员全面快速增长的服务需求。“十三五”期间加快服务业市场开放仍面临诸多挑战。

1.服务业缺少的不是资本，而是市场开放

从严格的行政控制到放宽服务市场准入是中国多年来市场化改革的一个重要趋势。这与改革开放初期工业发展中的资金匮乏大相径庭，中国服务业的发展并不缺乏资金。据统计，从2003年到2013年，中国城乡居民人民币储蓄存款从10.36万亿元增加到44.76万亿元，总量在10年间增长了4倍以上。

高净值个人已经成为社会资本投资的重要力量。根据2014年《中国高净值人士智力投资白皮书》，截至2013年底，中国共有109万资产超过1000万元的富人、6.7万资产超过1亿元的富人和约8300名资产超过10亿元的富人。根据调查，健康、旅游和教育是高净值个人愿意投资的三个主要领域。

2.服务业需要通过对外开放来提高其发展水平

新世纪以来，充分利用外资的先进技术和先进管理经验来提高服务业的发展水平已经成为一个大趋势。据统计，2000年中国服务业实际利用外资仅为25.7%，2011年上升到47.6%左右，首次超过制造业；2014年，中国服务业实际利用外资662.4亿美元，占全国的55.4%。

3.服务业市场的开放释放了巨大的改革红利

服务业市场开放进程的加快，在调动社会资本积极性、做大服务业蛋糕方面取得了显著成效。在工业投资下降的背景下，服务业私人投资的大幅增加对稳定经济增长发挥了重要作用。

据统计，2012年至2014年，中国服务业民间投资分别增长22.2%、25.4%和18.6%，服务业民间投资占民间固定资产投资总额的比重分别达到45.1%、46.6%和46.7%；服务业民间固定资产投资从2012年的10.1万亿元增加到2014年的15万亿元，服务业民间固定资产投资占全社会固定资产总额的比重从51.3%提高到53.3%。

4.开放服务市场面临挑战

(1)服务业的行政垄断远未打破

中国80%以上的工业部门是制造业，这是一个高度市场化的部门，而50%以上的服务业仍然被行政力量垄断，这是一个垄断竞争的部门。由于服务市场开放程度不够，越来越难以适应人们日益增长的服务消费需求。以教育和医疗为例。近年来，中国放宽了教育和医疗领域的市场准入，但教育和医疗领域仍保持高度控制，尤其是在高端市场。国内市场难以提供大量高质量的教育和医疗服务，导致高端服务消费大量外流。

(2)服务业仍然有很多价格管制

自2014年以来，国家发展和改革委员会相继放开了一些服务行业的价格。但从现实来看，服务业的价格管制仍然非常严重。据不完全统计，目前《政府定价目录》中有16类70多项涉及定价。除了以前放开的项目外，还有50多个类别的政府定价没有放开，包括水电价格和教育收费标准。

(3)服务业和工业的发展政策不平等

中国在工业化进程中确立的工业发展政策越来越不适应经济转型的实际需要。例如，就生产要素而言，服务业和工业的价格是不平等的，服务业的水、电、气和土地价格普遍高于一般工业。数据显示，2013年，全国105个重点监测城市的商业服务用地价格和工业用地价格分别为每平方米6306元和700元，商业服务用地价格是工业用地价格的9倍。

以打破垄断为重点加快服务业市场开放

加快服务业市场对外开放，深化市场化改革，最重要的是打破服务业的行政垄断。“十三五”期间，开放服务市场的重点应该是打破行政垄断，彻底打破社会资本进入服务市场的“玻璃门”和“弹簧门”制度，最大限度地激发社会资本的活力。

1.社会资本已经成为服务业市场发展的主力军

(1)生产性服务和生活服务对社会资本完全开放

在2-3年内，银行、证券、保险和电信等生产性服务业将全面放开社会资本；教育、医疗、卫生等公共服务行业基本实现市场化和社会化；公共资源市场化配置基本实现；服务业体系内外的差异已经基本打破。

(2)建立以市场为主的服务价格形成机制

2-3年内，服务业价格管制将基本打破，政府、服务提供者和消费者参与的价格形成机制将初步建立。

(3)服务业的国内外投资享受平等的国民待遇

加快上海自由贸易区否定列表制度的推广和普及。在国家法律法规没有明确禁止的服务业，在对外开放的同时，将对国内社会资本实行完全国民待遇；经过3-5年的努力，民营企业、外资和国有企业将享受同等待遇，包括准入、准入和运营。

2.打破服务市场的行政垄断

(1)全面推进垄断行业向社会资本开放

充分实现自然垄断和竞争的有效分离，强调国有资本在自然垄断中的主导作用，放开社会资本在竞争环节中的作用；对于国有资本继续控制和经营的自然垄断行业，应根据不同行业的特点，实行网络运输分离和竞争性业务自由化；在自然垄断环节，鼓励社会资本通过bot和tot等多种形式参与投资；对于城市公用事业，要尽快完善特许经营制度，形成合理的价格形成机制。

(2)建立统一、开放、竞争的服务市场体系

按照“不禁止即准确”的原则，所有法律法规没有明确禁止的服务领域都必须在不同的地方向社会资本开放；服务企业和服务产品可以自由进入全国各地的市场。各地区所有对本地企业开放的服务业都要对外国企业开放；促进各种生产要素在全国自由流动，提高资源配置的效率和公平性。

(3)将反行政垄断纳入反垄断范围

重点打破各种形式的行政垄断，清理和修改国有垄断行业、城市公用事业和公共服务等相关行业的监管内容，使这些行业的监管体现公平竞争；建议在《反垄断法》中增加反行政垄断一章，对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等垄断行业的行政垄断行为进行界定；界定城市公用事业领域的行政垄断；界定教育、医疗、文化等公共服务领域的行政垄断行为。同时，加快建立反垄断审查制度。

3.开放公共服务业市场

(1)非基本公共服务完全向市场开放

对于养老服务、儿童保健、职业培训、医疗保健和家庭服务等非基本公共服务，我们将全面放开市场，引入竞争；对于非基本公共服务机构，原则上转化为企业或社会组织。对于养老、托幼等社会需求较大的非基本公共服务，政府将加大政府补贴和税收支持力度，吸引更多的社会资本进入这一领域，尽快解决养老机构“一床难求”和幼儿园学历短缺的现状。

(2)在基本公共服务中引入竞争机制

在义务教育、基本医疗卫生、基本住房保障、基本社会保险、就业服务、公共文化等公共服务领域，鼓励企业和公益性社会组织参与，加大政府向社会购买公共服务的力度，与现有机构形成竞争机制；促进公共机构的去行政化。

(3)探索公共服务业市场化的有效路径

借鉴发达国家的经验，所有公共服务项目都必须依法向社会公开、公平、公正，引入市场竞争机制，探索通过合同外包、公私合作和代金券制度促进公共服务市场化的途径；率先积极推进政府与社会资本在基础设施和公用事业领域的合作模式。

4.理顺服务市场价格形成机制

(1)竞争领域的服务业价格完全放开

“十三五”前期尽快修订《政府定价目录》，明确界定竞争性领域的服务业。对于竞争性领域的服务业，政府原则上不实行价格限制，并全面放开价格管制。

(2)完善垄断行业的价格形成机制

加快水、石油、天然气、电力、交通、电信等基础领域的价格改革；区分垄断和非垄断行业，对自然垄断环节的服务业仍实行政府定价；对于竞争性服务行业，政府已经全面放开价格管制，引入竞争机制，实行企业自主定价，以促进服务企业在竞争中形成价格。

(3)完善公共服务价格形成机制

区分基本公共服务和非基本公共服务，实行不同的定价机制。政府定价的范围主要限于重要的公用事业、公益服务和基于网络的自然垄断环节；在基本公共服务领域，加快一批基本公共服务定价权的下放，确保定价权仍由政府保留的公益性，加强社会监督；对于非基本公共服务，如一些医疗保健服务、住房和物业管理服务，价格管制完全放开，价格完全由市场供求关系决定。

加快形成服务业创新和创业的制度环境

大型企业在服务业发展中非常重要，而许多能够满足城乡居民多样化服务消费需求的中小企业就更为重要。“十三五”期间加快以服务业为主导的经济转型，需要激发中小企业的创新和创业活力，也需要推动大企业向创新型企业转型。因此，要把握全局，突出重点，加快形成服务业市场创新创业的制度环境，实现服务业创新驱动。

1.支持中小企业创新和创业

(1)扩大和落实国家中小企业发展基金

建议扩大国家中小企业发展基金规模，支持和鼓励更多地方政府设立中小企业发展基金，引导地方政府、风险投资机构等社会基金支持中小企业和微型企业发展初期，提高技术创新、创业支持、资金支持、市场开发和服务保障水平。对向基金捐赠资金的企业、事业单位、社会团体和个人，允许在计算缴纳所得税前扣除。

(2)鼓励各类人员创新创业

“十三五”规划适应人口城市化和产业转型升级的大趋势，充分挖掘服务业新兴领域的市场潜力，落实国家大学生创业相关政策，鼓励和支持大学生开设网店等创业形式；建议国家出台综合扶持政策，鼓励失业人员在这些服务行业创业和再就业。

(3)搭建中小企业创新创业的制度平台

建立一些平台来支持全方位的创新和创业，但是每个想创业的人都有一个创业空，但是每个有创新想法的人都有一个创新平台；鼓励科技人员投资技术，完善科技成果转化和服务发明的法律制度，使创新人才共享成果效益；支持中小企业率先探索员工持股计划，在资本所有者和劳动者之间形成利益共同体。

(4)积极支持中小服务企业发展

建立中小企业公共信息平台，鼓励中小企业通过资源整合和资产重组形成产业联盟；鼓励开发新的融资模式，如众筹和互联网融资，以支持基层创业；积极支持符合条件的服务企业向规模化、网络化、品牌化发展；鼓励和支持企业通过连锁经营和特许经营扩大服务规模；支持一批实力雄厚的中小服务企业“走出去”，开拓海外市场。

2.推动传统大企业向创新型企业转型

(1)把加强生产性服务业作为发展混合所有制的一项重要任务

推动一些大型国有工业企业剥离生产性业务，将其生产性业务转移到社会资本运营领域，将其主营业务集中在生产性服务业领域；推动部分国有大型工业企业围绕生产性服务业延伸产业链，将部分生产性服务业向社会资本运营转移，主业向高端生产性服务业集中；通过发展混合所有制培育国有企业总部经济，充分利用现代信息网络技术和平台，在国内外发展一批具有国际竞争力和资源配置能力的专业化R&D服务机构。

(2)在军转民领域促进混合所有制的发展

所有不涉及国家安全的国防科技工业都应尽可能引导社会资本参与，形成面向全国、分类管理、有序竞争的开放发展格局；推进军民科研机构开放共享，加快军民技术相互转化，促进国防和民用领域科技成果、人才、设施设备、信息等要素的交流与融合，提高资源利用效率；尽快出台军民两用技术和产品发展指南，加快国防科技成果转化和产业化，通过社会资本参与，形成一批军民结合产业和军事优势产业。

(3)服务“走出去”，促进国有企业优化重组

抓住“一带一路”战略的历史机遇，支持更多国内具有竞争优势的装备制造、建筑、交通运输等企业进行优化重组，培育一批带动中国企业“走出去”的旗舰企业集团。

(4)通过国有资产证券化加快国有资本重组

“十三五”计划力争国有资产证券化率不低于50%；实现国有资本在钢铁、水泥、造船、电解铝等剩余产业的战略性退出，实现跨地区并购、海外并购和与社会资本控股的投资合作，引导并购企业管理创新，提高产业集中度，加快转型升级；鼓励实力雄厚的上市公司参与国有资本重组，支持上市公司通过定向增发向控股股东募集资金，进行跨地区、跨行业并购。

3.全面实施服务企业独立登记制度

(1)实现工商登记从“先许可后许可”到“先许可后许可”的根本转变

法律法规对审批和登记的顺序没有明确规定，但实际工作中所有需要预审批的事项都要经过后审批；将法律、行政法规和国务院决定明确列为企业预登记事项，并将预登记事项分批变更为事后审批。除国家安全和公民生命财产安全外，不再实行“先证后证”，加快实施“三证合一”。

(2)全面实施注册资本从实收登记制度到认购登记制度

加快完善相关法律法规，落实公司股东(发起人)对出资额、出资方式和出资期限的独立约定。工商部门只需登记公司认缴的注册资本总额，不登记实收资本，不再领取验资证明。实行全过程电子营业执照和电子注册管理，建立各省市主体信用信息公示制度；简化名称登记手续，放宽经营范围登记，放宽市场主体住所(营业场所)登记条件。

(3)全面实施服务企业投资项目备案制度

建议服务企业投资项目备案制度在1-2年内全面实施。除需报国家审批的项目外，对各省审批权限内的项目进行分类改革，对不涉及公共资源开发利用的项目取消审批，改为备案管理。

4.严格保护服务业的知识产权

(1)颁布知识产权法

建议在“十三五”规划中研究颁布《知识产权法》。将现有的版权法、专利法和商标法纳入知识产权法；参照《建立世界知识产权组织公约》和《与贸易有关的知识产权协议》，明确了我国知识产权保护的客观范围；对侵犯知识产权的处罚作出具体规定，以便有法可依。

(2)加强知识产权行政执法

建议知识产权局赋予行政执法权，加强重点领域知识产权行政执法，加强知识产权刑事执法和司法保护，积极营造良好的知识产权法律环境和市场环境；加强知识产权审查，对重大经济活动实施知识产权评估，引导企业加强知识产权管理；扩大知识产权国际合作，适应对外开放的需要，加强涉外知识产权保护，支持企业“走出去”。

(3)加快建立知识产权法院

建议“十三五”期间尽快在最高人民法院下设立知识产权法院，并在北京、上海、广州试点的基础上，将试点经验推广到全国其他地区；增加刑事判决、裁定上诉案件，实现民事、行政、刑事“三审合一”；加强人才培养和引进，通过教育、培训、引进等多种渠道培养一批专业法官。

加快服务业发展的政策调整

随着中国向服务业大国迈进，“十三五”计划需要加快调整服务业发展政策，纠正服务业不合理的歧视性政策，以有效保障所有所有制经济依法平等使用生产要素，公开、公平、公正地参与市场竞争，并得到法律的平等保护。

1.调整服务业和工业用地政策

增加服务业用地供应，在土地利用总体规划和城乡规划中安排服务业发展用地的规模、布局和时序，调整城市用地结构，增加现代服务业用地；优先安排国家鼓励的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新兴服务业项目用地，优先安排列入国家鼓励类的服务业用地；鼓励地方试点，加大政策调整力度，给予服务用地多种优惠政策，大幅降低服务用地价格，力争到2020年基本实现服务用地和工业用地“同地同价”。

2.实现服务业和工业在水、电和其他资源要素使用方面的平等竞争

“十三五”要抓紧落实国家发展服务业的价格政策，在全国范围内加快推进工商水电“同网同价”，甚至与民用电价同价。在“十三五”前期，各地可以采用不同的模式，尽快实现服务业和工业用水的同价；逐步推进电价并轨，先把商业电价和一般工业电价结合起来，再把非工业和一般工业电价结合成一般工业和商业电价以及包括党政机关和事业单位在内的其他电价。执行此类电价；简化燃气价格分类，实行工业和商业天然气统一价格，将燃气价格分类从目前的“居民生活、工业生产、商业服务及其他(公用事业)四类”调整为“居民生活燃气、非居民生活燃气及其他燃气”三类。

3.实现服务业系统内外人才政策的平等

现代服务业的发展更依赖于中高级人才的支持。建议“十三五”期间全面放开系统外人才职称评定门槛。对长期在非公有制单位工作、未参加职称评定的各类人才，打破逐级申报的限制，允许根据工作能力和表现直接评定相应级别的职称；对非公有制单位和中小科技企业发展做出突出贡献的人才可以取消资格和越级奖励；在非公有制企业关键岗位上取得突出成绩的关键人才，可免学外语和计算机。同时，加快实现民办机构人才在户籍迁移、住房、子女就学等方面享受与地方同级公共机构同等的人才引进政策。

4.实现服务业体系内外政府采购政策的平等

打破所有制界限，政府采购政策应对系统内外的服务企业和非营利组织一视同仁，以避免政府采购政策歧视非公共组织。除明确禁止社会资本参与政府采购的项目外，其他领域的政府采购项目向社会资本开放；参与政府采购和招标、高新技术企业认定、政府计划项目申报、科技奖励，取得许可证和资格证书，安排使用各类财政专项扶持资金，平等对待各类企业；政府购买公共服务的，除明确禁止社会资本参与的项目外，应当向公益性社会组织公开；借鉴发达国家的经验，财政部门可以根据具体情况向公益性强的社会组织拨付资金，鼓励更多的社会组织从事公益事业。