开发性金融需坚持市场化原则

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中国政府网近日宣布，中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等三大政策性银行(以下简称“CDB”、“进出口银行”、“农业发展银行”)的改革方案已正式获批。这是自2006年首次提出“推进政策性银行机构改革”以来，该官员首次系统地阐明了政策性金融，如政策性银行职能定位、业务边界、公司治理和风险防范等。

再次强调农业发展银行和进出口银行的政策职能是不言而喻的。“农业、农村和农民”是世界上最脆弱的地区之一。各国的政策融资首先指向支持“农业、农村地区和农民”，特别是在发展中国家。目前，世界上70多个国家有80多个进出口政策机构，进出口信贷机构是政府可以灵活运用的政策工具。这一改革方案最大的亮点在于，它明确了中国发展银行发展金融的方向，回归了市场化和国际化的主导原则，而政策取向却相对滞后。今后，中国将继续推进新型城镇化、棚户区改造、区域规划和发展，以及美丽农村和城市基础设施的改善，特别是配合国家“一带一路”战略的实施。发展资金仍有很大的发展需求。

强调市场化，首先是国有商业银行完成未完成市场化的内在要求。过去，除了CDB承担大型水电和“铁路公共机械”等基础设施建设外，总量约40万亿元的开发贷款中，70%以上实际上是由国有商业银行(主要是建立工农外交关系的五大银行)承担的。特别是自2008年以来，国有商业银行被“指定”投放过多具有发展属性的贷款。

近年来，虽然国家收紧了与发展金融相关的贷款渠道，如对接基础设施、市政服务设施、地方融资平台、商业银行土地储备等，但项目投资周期长、现金流不足。此外，在“稳定增长”过程中的特殊重要性和对地方金融的影响，商业银行必须继续通过额外贷款或贷款展期“提供援助”。

这一次，CDB将自己定位为市场导向的发展金融，事实上，它将商业银行承担的基础设施建设、区域发展等政策性金融职能全部转移到了CDB，从而对商业银行进行了第二次市场化改革，实现了轻税化。在房地产价格下跌、地方债务风险没有大规模暴露的情况下，这一改革措施是在当前提出的，既紧迫又及时。

一方面强调发展金融的市场化，另一方面是为基础设施建设和区域发展培育市场化的融资渠道。从国际惯例来看，基础设施、地方政府融资、通过资本市场发行地方债券、资产证券化和ppp是主流模式。但是，在直接融资的信用、评估和监管体系尚未建立的情况下，这些业务应该以政策性金融的形式从商业银行中分离出来。事实上，这些业务属于CDB的“发展金融”范畴。因此，应以CDB的市场化发展金融取向为契机，探索建立棚户区改造、基础设施、地方政府融资和区域发展的市场化融资渠道。

强调市场化也是规避道德和金融风险的要求。无论是基础设施建设还是区域发展，目的都是为了奠定市场经济的基础，培育不发达地区或产业。一旦市场成熟，开发性金融就会退出，因为市场化金融的效率最高。然而，在现实中，很难区分纯粹的社会利益和纯粹的商业利益。此外，为了减轻财政负担，政府经常允许发展融资从事商业活动。商业混乱使得套利和道德风险难以避免，例如通过政策优势获得商业利益或通过政策损失掩盖商业损失。让商业银行承担这类业务，这更容易产生套利和道德风险。据国际货币基金组织统计，全球125个国家的120家政策性金融机构损失超过1/3，平均不良贷款率超过10%。

强调市场化和国际化是中国企业“走出去”和“一带一路”战略的基本要求。企业“走出去”战略和国家“一带一路”战略的实施必须首先遵循市场化和国际化的原则，这是中国企业获得国际认可和与沿线国家互联互通合作的基础。因此，有必要建立开发性金融的市场化运行机制。

发展金融遵循市场化和国际化的原则。首先，要有一个良好的公司治理结构、内部控制机制和监督体系，这些都在本次改革方案中有详细的规划和描述。在国际上，所有运行良好的开发性金融机构都有良好的公司治理、内部控制机制和监督体系。例如，新加坡星展银行、韩国发展银行和德国复兴开发银行在预算投入、资本增加计划、会计以及政策和商业监管之间的分工方面都有明确的安排。特别是在商业业务和政策业务中，有必要建立一道不可逾越的防火墙，或者干脆让子公司来经营商业业务。

更高的资本充足率也是必要的，国际政策性银行强调资本约束。资本充足率要求越高，保证系数越高，是控制贷款规模过度扩张、衡量业务成本、规避开发性金融机构金融风险的主要手段。在三大政策性银行改革方案中，重点是提高资本充足率，这是重中之重。此外，应利用市场化融资填补资本缺口，改变资本单一的金融配置局面，这不仅是为了分担风险，也是为了推动市场化运行机制的建立。