农地入市应“保红线守底线”

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今年，全国人大常委会审议了《关于授权国务院临时调整北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域相关法律法规的决定(草案)》的提案，决定开展农村集体建设用地入市试点，与国有土地享有同等的权利和价格。农田入市再次成为热门话题。

农地入市是中国土地制度的一个原则性突破，它将打破土地供应的垄断，增加农民在城市化进程中分享土地增值的机会。有人把农地入市比作“国有土地使用权公开拍卖”，称之为“中国第二次土地革命”。在充分肯定农地入市改革深远意义的同时，笔者认为近期不宜对农地入市期望过高。

农村集体建设用地是农村集体建设用地的一部分，具有生产经营性质，如乡镇企业用地，而宅基地和公共设施不纳入试点范围。据初步估计，农村集体建设用地规模约为4200万亩，这是一个存量，主要是因为许多乡镇企业是在20世纪80年代和90年代建立的。那时，不管它是否合法，他们已经改变了他们的用途，这似乎是非常大的。然而，这些土地大多远离城市，主要是工业和仓储用地，相对分散，难以持续发展。即使那些农田能够进入市场，它们的增值也是有限的。仍有许多村庄(如偏远落后地区)甚至没有股票，因此从进入市场的农田中获利并不容易。

农地进入市场后，主要是城市附近的城郊农民，主要是大中城市。然而，即使在城市郊区，只要符合规划和使用控制，农业用地进入市场也受到限制。例如，北京市大兴区在试点中明确规定，允许进入市场的农用地只能开发工业地产，以增加农民就业和收入，不允许建房出售，对合作企业也有更高的要求。这种方法似乎过于谨慎，但实际上是合理的。因为进入市场的农地不仅能造福现在，也能为子孙后代的饭碗着想，不可能像收取国有土地使用权出让金那样提前透支未来的土地收益。

土地是大多数农民的支柱。农地改革是全面深化农村改革的核心内容，涉及国家农地保护、地方政府土地财政、农民利益保护等诸多方面，极其复杂。目前，农地入市试点仍处于起步阶段，面临诸多困难。在试点纠错、利益合理分配和修改相关法律制度的基础上，审慎实施将是一个长期的过程。

推进农地入市试点，近期应着力确认土地权利，建立土地市场交易平台，夯实农地入市基础。从长远来看，应从制度入手，逐步突破现有的法律规范，降低制度风险。要明确集体所有建设用地的类别，确立集体所有建设用地指标交易的合法性，建立农村集体所有建设用地交易程序规则、收储制度、交易登记制度和交易收入分配规则。要全面推进农村土地利用规划编制，明确各类集体经济组织商业建设用地控制指标。

农地入市试点需要慎重考虑，谁是农地入市的主体？如何进入市场？谁决定这个计划？集体经济组织可以在市场上直接出租和出售农地吗？如何维护农民利益？如何定位地方政府？如何维护地方财政？村委会能扮演什么角色？这些问题非常具体，但如果不能妥善解决，将会影响农地进入市场的进程。

德国和日本采用的土地再分区模式值得中国农地进入市场时借鉴。土地改划是将属于不同所有者的土地集中在某一区域，调整所有权并合并地块，修建道路等基础设施，增加绿地等公共土地，改善该区域的整体土地使用条件，并按照一定原则将土地或其等值分配给原土地所有者。为实施土地改划，有必要:改划区的土地所有者应转让部分土地，用于在该地区修建道路和绿地；重新分区后，政府保留部分土地(即补偿土地)以标价出售，所得款项用于补偿土地开发费用。

“保护红线，保持底线”。农地入市不是痴心妄想，更不是强制性的，它是鼓励和调动利益相关者积极性的最佳政策。这就要求稳定农民的长期收入预期，尽可能提高被征地农民分享土地增值收入的比例；消除农民的担忧，将所有符合条件的被征地农民纳入城市社会保障体系，如养老金和医疗保险；在条件允许的情况下，可以由农村集体经济组织以多种方式经营，如保留土地和财产。大兴区宏坤金融谷采用的“村民入股集体土地，持续分红”模式值得研究。只要农地市场化改革能够兼顾农民的感受，使农民获得实实在在的利益，就能赢得绝大多数农民的支持和拥护，这是农地改革的出发点和落脚点。