深陷分红悖论　“鸟巢”模式铩羽

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国家体育场“鸟巢”在比赛结束后已经运营了一年，刚刚度过“蜜月期”的合作伙伴实际上已经“离婚”。从招标、建设到运营，一系列不符合ppp(政府与社会资本合作)模式精神和现行法律法规的做法为项目运营的最终失败奠定了基础。

《经济信息日报》的一次采访发现，ppp模式与一些现有的金融和法律体系存在矛盾。以“鸟巢”的利润计算为例，如果按折旧计提，经营者就不能实现分红；如果通过股权清算，北京市政府30年不支付股息的承诺是非法的。专家表示，要全面实施ppp模式，首先必须解除制度束缚。

“鸟巢”半途而废

近十年前，北京市政府决定对国家体育场“鸟巢”等项目采用ppp模式，“鸟巢”成为中国第一个采用ppp模式建设的大型体育场。然而，这场“婚姻”以遗憾告终。

据《经济参考报》记者报道，在鸟巢近32亿元的总投资中，由中信集团公司等四家企业组成的中信集团财团出资42%，北京国有资产管理有限公司代表北京市政府支付剩余的58%。双方根据投资比例成立国家体育场有限公司，负责鸟巢的融资、建设和管理。中信财团拥有奥运会后30年的特许经营权，经营期间的盈亏由中信财团负责。期满后，鸟巢被北京市政府收回。

为了使项目建设顺利进行，双方都尽力为对方分担风险。中信财团不仅帮助北京市政府减少了直接投资，还承担了“鸟巢”每年高达1.5亿元的运营费用和利息费用的风险；然而，北京市政府提供了许多鼓励和激励措施，以帮助企业尽可能降低风险，例如提供低价项目用地，其价格仅为相邻地块的十分之一。

开工不到四年，世界上规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场就屹立于世界之林，成功地完成了奥运会的主要赛事。数据显示，包括鸟巢在内的六个场馆和设施的总投资约为194亿元，其余174亿元为社会资本，北京市政府出资20亿元。

北京市发改委相关负责人表示，ppp模式在鸟巢等奥运场馆建设中发挥了巨大作用。探索了发挥政府信用杠杆作用，充分调动社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道。实现了政府职能转变，相关部门由审批为主转变为服务为主，搭建了政府、企业、金融和法制机构之间的信用建设桥梁，培养了国内企业参与合作，加快了体育产业的发展。

遗憾的是，“鸟巢”在比赛后已经运营了一年，而刚刚度过“蜜月期”的双方实际上已经“离婚”。

2009年8月29日，北京市政府与中信集团签署了《关于进一步加强国家体育场运营、维护和管理的协议》，对“鸟巢”运营商进行股份制改造:中信集团放弃了30年的特许经营权，获得了永久股东身份；国家体育场有限公司董事长、总经理由北京市国有资产监督管理委员会任命。这意味着ppp模式在中国大型体育场馆建设和运营中的首次应用宣告“流产”。

利润计算的悖论

“鸟巢”项目的失败表明，在实施过程中，ppp模式与当前的金融和法律体系之间仍然存在矛盾。

接受《经济信息日报》采访时发现，一方面，鸟巢的招标过程并不完全符合ppp项目的要求。将设计责任交给投标人是体育场建设的一个重要特征。然而，在“鸟巢”的招标过程中，北京市政府提前选择了设计方案，导致对赛后体育场的商业运营考虑不足，限制了项目公司在赛后最大化“鸟巢”的商业效率。

另一方面，投标中过于注重融资能力，竞争后对经营管理能力重视不够，中信财团缺乏利益协调机制。由中信集团、北京城建(报价、咨询)集团、金州控股集团等企业组成的中信财团拥有丰富的建设经验和良好的融资能力，但他们都没有经营过体育场馆，经营管理经验和体育产业资源严重不足，注定了赛后经营的盈利模式单一。同时，三方都想从施工合同中获利，对施工方案失去了良好的控制，成本超出预算约4.56亿元，使项目资产负债表恶化。

此外，国家体育场的“定位”和公众对ppp模式的不清楚直接影响了赛后的运营效益。运营商在企业命名、观众席位命名等商业运作中受到批评，导致所谓的“商业化与公共利益的冲突”。经营者举办音乐会和其他文化活动的申请也被有关部门以消防安全等理由拒绝。一些专家表示:“企业想做点什么，但政府部门有更多的限制。”

值得注意的是，《经济信息日报》记者发现，在ppp实施过程中，ppp模式与一些现有制度存在矛盾。例如，根据现行会计准则，鸟巢利润的计算成为一个难题。在30年的运营期内，运营商实际上是在支付北京市政府投入的20亿元人民币的折旧费，根本无法实现分红。另一个例子是，根据公司清算方法，公司必须根据股权进行清算，而北京市政府承诺在30年内不支付股息违反了清算算法。

北京国资管理有限公司对“鸟巢”的经营权进行重新引导后，现金流的平衡逐步实现，值得充分肯定。“但政府收回‘鸟巢’经营权违背了ppp模式的初衷，对今后中国大型体育场馆ppp模式的推广产生了不利影响。”一位业内人士表示。

两个指南的混淆

随着ppp的新高潮，为了更好地支持ppp的实际运行，财政部和国家发改委的相关政策陆续出台。然而，市场对这两个部门不同的管理方法感到困惑。

2014年12月4日，财政部和国家发展改革委在各自的官方网站上发布了《政府与社会资本合作模式操作指引(试行)》和《政府与社会资本合作指导意见》，分别从政策层面和实际操作层面对政府与社会资本的合作进行了指导。

今年1月19日，财政部再次下发通知，规范政府和社会资本合作合同管理，进一步推行ppp项目合同制度。同日，国家发展和改革委员会官方网站还发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公告。

“国家发展和改革委员会和财政部在同一天发布了一份文件。这是一件好事。”一些专家表示，财政部和国家发展和改革委员会相继出台文件规范ppp，这表明对化解政府债务、承担城镇化融资重任寄予厚望的ppp模式已经走上了有章可循的道路。但同时，作为推进ppp模式的一项重要制度设计，目前有两种指导思想和方法，“如果不同部委的文件内容发生冲突，很容易给市场造成混乱”。

一些专家和商界人士建议，这两个方针应该统一，否则，基层将在实践中不知所措。黑龙江省社会科学院经济研究所副所长程瑶表示，政府和部委之间的权责划分是必要的。“首先，我们自己的人民之间不应该有争斗。”。

清除制度束缚

经过一年的探索和实践，ppp政策框架基本形成，15个省的30个示范项目进入实质性运行阶段。许多专家表示，要全面实施ppp模式，首要问题是要解除制度束缚，树立制度威信。

程瑶表示，从对ppp的理解、实施和监管等方面，不断设计和完善这一体系是当务之急。他进一步建议，ppp模式的全面推广必须有配套的制度，并从国家层面确定一部权威性的法律，使之具有统一的原则性和较强的法律效力，避免中央部门或地方政府制定的法律法规之间的冲突。

财政部财务司相关负责人对《经济信息日报》表示，下一步财政部将加强与其他相关主管部门的沟通与协调，共同推进ppp体系建设。制度建设把握三个原则:一是有利于防范和化解地方政府债务风险，注重提高财政资金使用效率；第二，有利于简化行政和权力下放，简化程序，提高效率，确保项目顺利实施；第三，有利于合同履约管理，依法维护ppp参与者的合法权益，确保“按合同办事”。

上述负责人表示，由于缺乏成熟的可供借鉴的范例，存在着对现有项目运作的掌握过程，有些地方存在工作准备不足、缺乏信心的问题。财政部将积极帮助地方政府协调解决项目实施中的困难，并研究给予必要的政策支持。