土地审计发现了什么？楼市强监管窗口临近

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本报记者钱峰杨志进北京报道

一份措辞严厉的审计委员会报告没有像预期的那样公之于众。一些配合审计的当地人士向《21世纪经济报道》表示，2014年低调开展的全国土地资金流转和耕地保护收支审计项目，经历了审计部门与当地政府的长期沟通。审计还发现了许多土地供应领域违法违规的线索。

2013年，中国政府在完成政府债务全面审计后，于2014年下半年启动了上述项目。一些参与该项目的人士表示，这是“历史上最大的一次审计”，所有与土地相关的收入和支出以及下级政府的决定都将提交给上级审计部门。与此同时，当年也大力开展了多轮土地督察，这意味着对地方政府行为的“硬约束”很可能从信贷领域扩展到其他资源要素。

审计官员预测，上述报告的结果将于2014年12月或2015年1月公布。然而，在刚刚结束的全国人民代表大会上，审计署副审计长常爱忠表示，目前没有“时间表”，因为许多情况仍在核实中，但肯定不会等太久。

《21世纪经济报道》记者从采访中了解到当地政府官员的反馈和沟通，参与和配合审计的人员等情况。审计中暴露的主要问题仍然集中在非法征地、减征甚至不征收土地出让金、非法使用土地出让金、征地补偿政策不落实等方面；此外，也有土地收入没有及时上缴国库，以及其他个人涉嫌违法的情况。

接受采访的审计利益相关者还告诉《21世纪经济报道》，不合理的土地规划、过度闲置土地、非法扩大开发区和耕地保护也是突出问题。

一个市场声音担心，审计结果将引发更严格的土地监管措施，使地方政府不可能继续通过“制度宽松”来供应土地，从而缓解房地产行业低迷和高负债率带来的压力。在全国范围内，土地租赁收入下降，新建设用地面积减少，房地产行业和政府面临压力。

然而，地方政府已经开始调整政策，再次放松对房地产市场的“需求”。也像石家庄市和其他地方政府一样，出于各种原因，对非法房地产市场展开了严厉的清理行动。通过专项审计进行严格监管来限制“供给”，将是统一市场体系、建立刚性预算机制的一个窗口时期。

“特别严格，甚至比债务审计还要严格”

在2014年两会上，时任审计署副审计长董表示，土地出让收支专项审计将于当年年底完成，审计结果将于2014年12月或2015年1月公布。

专项土地审计于去年8月开始，现场审计于11月初步完成。根据湖北省审计局的公开资料，这是审计系统迄今组织的最大的审计项目，主要审计2008年至2013年的土地出让收支和建设用地审批、征用、供应、使用和耕地保护情况。

"这次审计比债务审计特别严格."一位未透露姓名的中央省区县审计部门负责人告诉《21世纪经济报道》。此人此前曾在2013年参与地方政府债务专项审计。

他说，土地专项审计和政府债务审计也采用“交叉审计”的方法，但土地审计的严格程度去年有所提高。具体来说，在债务审计中，县是审计单位，县审计局局长是审计组组长，负责撰写被审计区县的审计报告。去年进行土地流转审计时，以市为单位，组长是审计署任命的官员。

审核区县土地使用情况，派出小组到区县进行审核，独立工作，自行安排日常工作。审核员将安排对当地的要求，并提供相应的资料和文件。最后，团队的审核结果被收集到团队领导那里。

土地专项现场审计比债务专项审计长一个月以上。“之所以要花很长时间，是因为在进行债务审计时需要掌握债务数据，而土地转让审计主要是为了检查问题。”根据上述审计局的分析，“实地调查的次数更多。”

初步审计后，是审计部门与地方政府之间的“沟通”。另一位当地审计协调员告诉《21世纪经济报道》，审计工作基本结束后，审计部门将与当地政府会面并进行沟通。“如果有一些原因，我们会考虑减少违规次数。”他说。

他还介绍说，沟通完成后，审计部门将形成一份书面的交流草案，先送到省政府。省政府将要求有关区市做好沟通和对接工作，解决报告中提出的问题，最大限度地减少违规行为。“如果当地政府以书面形式答复，如果当地政府不承认，必须有书面解释。”

这项沟通工作推迟了报告的最终形成。据有关人士透露，截至春节，一些地方还没有出台与地方政府的意见交流稿，一些数字还没有得到很好的核实和沟通。

然而，与仍在筛选结果的地方政府债务问题相比，土地专项审计受到外界的关注要少得多。

三个主要审计方向的组合

自1987年第一次土地拍卖以来，中国的国有土地出让金迅速增加——从当年的2.2亿元增加到2014年的约4万亿元。4万亿土地出让收入约占地方主要预算收入(财政收入+政府资金)的三分之一，这不仅是地方政府收入的主要部分，也是控制价格的重要资源。

2007年以前，土地出让金一度不在预算体系之内。2007年的改革将土地出让收入纳入地方政府资金预算，实行“收支两条线”管理。土地出让金纳入预算管理并交付同级人大审议，但公开程度很低，其支出项目仅为“国有土地使用权出让收入安排支出”，没有更详细的账目。

虽然财政部解释说，国有土地使用权出让资金主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城市廉租住房保障等支出，但这并没有打消外界对万亿资金使用效果的疑虑。

为此，审计署分别于2007年、2009年和2011年组织实施了三次土地出让金专项审计，但这三次审计均为抽样审计，审计范围较小。据《21世纪经济报道》记者报道，在三次审计中发现的共同问题是非法征地、减少甚至不征收土地出让金、非法使用土地出让金以及未能落实征地补偿政策。(详见本版图)。

"去年审计的问题类型与以前的审计相似."前述审计局说。从审计小组的分工可以看出审计的重点。专项审计组一般分为三类:土地供应、国有土地使用权出让和耕地保护。

2014年7月，由市政府牵头的专项整治启动。在一年多的运作中，房屋委员会的视察小组向公众公布了数十个非法项目，以防范购买房屋的风险。这些项目都存在开发和建设程序不完整的问题。其中一些是在集体土地或划拨土地上建造的，还有一些是在开工前出售的。“桃园丽景城”、“财富世界”、“纯棉时代”等房地产项目赫然在列。

据当地一家房地产公司高管称，尽管采取了上述整改行动，但据上述在线房地产媒体销售总监称，2014年整体销售收入并未受到很大影响。

在双重激励的情况下，地方政府热衷于征用土地，甚至未经批准就占用集体土地。中山大学的张莉博士发现，地方政府官员更热衷于“土地投资”，而不是“土地融资”。

在审计违规案件中，工业用地以协议或变相划拨的形式低价甚至“零价”出售，这在一些开发区和工业园区往往更为严重。

与前三次审计相比，去年的审计对耕地保护进行了更全面的审计，“主要是为2015年全面划定永久性基本农田铺平道路”。

一位审计系统人士也向《21世纪经济报道》介绍说，去年的土地租赁审计除了老问题外，还关注了土地规划、闲置土地和非法扩建开发区等问题。

例如，他说，与国务院批准的面积相比，当地保税港区管辖范围扩大了5000多公顷。经过2014年的局部调整后，仍比国务院批准的面积多出约2000公顷。

土地储备虚假抵押融资正在出现

随着中国经济进入新常态，“土地投资”和“土地金融”的惯性依赖可能加剧政府债务，阻碍统一市场体系的形成。

根据2013年6月的审计报告，当时当地政府承诺的债务余额为3.48万亿元，占负责还款的省市县余额的37.23%。值得注意的是，这一金额占当年土地出让收入的90%。

在经济“新常态”下，土地出让收入也呈现下降趋势。根据今年的预算报告，2015年土地出让收入将比2014年减少7.65%。根据财政部的数据，今年1月至2月，地方土地出让金比去年同期下降了36.2%。这无疑会增加地方政府偿还债务的风险。

土地作为抵押融资将扩大杠杆作用。当经济下滑时，这种风险也值得关注。前述华东审计系统也表示，2014年专项审计也注意到土地储备虚假抵押融资问题。他介绍说，一些土地储备中心正在增加地方金融机构对没有国有土地使用权证书的地块的融资。

此外，闲置土地也是土地审计的一大重点。国土资源部在2013年的土地督察公告中披露了一个案例。2010年1月至2012年12月，广东省惠州市已批准但未供应的土地面积是2012年广东省新发布的建设用地指标的2.59倍，年均土地供应率仅为36.89%。

在2015年的国土资源大会上，国土资源部部长蒋大明表示:“在一些地方，土地城市化速度快于人口城市化，闲置和低效土地大量存在。”

"今年新增建设用地将继续适度减少."蒋大明说道。据国土资源部统计，从2013年开始，国土资源部新增建设用地呈逐渐下降趋势。

由于土地收支管理不透明，相关领域的腐败现象也时有发生。根据中央纪律检查委员会发布的信息，去年在几个省份的检查发现，在许多省份的土地和房地产行业存在腐败问题。国务院总理李克强在2014年的新闻发布会上表示，一些公众非常关注的领域，如土地租赁和矿产产权转让的收入，应进行全面审计，并制定一系列制度措施。

相关审计结果公布后，也可作为中央政府的决策依据。在2015年2月的国务院常务会议上，李克强表示:“针对土地审计人员发现的问题，我们采取了严厉措施，并进行了严肃问责。”

因此，中央政府将根据审计情况，查处土地领域的腐败行为，规范土地供应市场。在房地产市场低迷的情况下，政府正在释放过去受到限购和信贷等政策限制的需求。监管带来的“紧缩”将主要影响“供给”方面。与此同时，2014年启动了许多旨在振兴闲置土地的政策。

地方政府将如何跟进监管将是2015年土地和房地产相关领域的一个主要变数。(编辑:彭懿)