“我国国有公司改革30年历程”

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、1978~1992年:国企改革的初步探索

1978年至1992年，是我国国企改革的初步探索阶段，取得了十分显著的成果，积累了丰富的经验和教训。

1 .国企改革始于放权让利

十一届三中全会的会议公报确定，我国经济管理体制的一个重大缺陷是权力过于集中，应该大胆下放，使地方和公司拥有越来越多的经营管理自主权。 作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始对国有企业进行扩权让利的改革试点，首要集中在两个方面，一是以计划经济为主，并且充分重视市场调节的配套作用，调整国家与公司的关系。 二是扩大公司自主权，同时着眼于公司经营好坏和员工物质利益挂钩，调动公司和员工的积极性。 1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营工业公司经营自主权的若干规定》等5个文件。 通过扩大公司自主权的改革，公司开始拥有一定的生产自主权，成为独立的利益主体，公司和员工的积极性得到了提高，拉开了以前计划经济体制流传下来的差距。

但是，由于新闻不对称、约束机制难以规范，导致公司为扩大自我销售比例而抑制计划指标、不完成调整任务和财政上缴任务等问题，结果形成“内部人”控制，“工资侵蚀利润”和行为短期化问题 实践效果与改革期望在一定程度上相背离。 在这种情况下，1982年中央宣传实行工业经济责任制，处理放权让利暴露的问题，解决国与公司之间的分配关系，处理大锅饭问题，固化公司预算约束，加强公司内部管理等方面取得了成效，特别是国家财政赤字大幅减少 但是，由于公司外部环境的不平等，公司内部条件千差万别，该政策不容易找到规范国家与公司之间责任、权利、利益的可操作指标，公司激励不足问题非常严重。 1983~1984年发行了两次利润税，但结果都不理想。

2 .国企改革相继出现各种形式

1984年10月召开的中共十二届三中全会提出建立自觉运用价值规律的规划体制，迅速发展社会主义商品经济。 改革第一，为了实行政企分开，将所有权和经营权分离，国企改革的目标是使公司真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，成为具有自我改造和自我快速发展能力，有一定权利和义务的法人，它 的首要措施是实行厂长(经理)责任制，并在许多国有公司实行承包经营责任制，对一点小型国有公司实行租赁经营，在少数有条件的全民制大中型公司开始了股份制改造和公司集团化的改革试点。

到1987年底，全国国有大中型公司普遍实行承包制，同年，中共十三大报告肯定股份制是公司财产的组织形式，试点工作可以继续进行，到1988年底，全国共有3800家股份制公司，其中800家由国有公司改革，60家 1988年2月，国务院进一步确定公司承包制在国有公司改革中的地位，对“包死基数、确保上缴、超额收入多留、欠收自偿”的承包作了大致规定。 然后，全国人大发布了《全民全部制工业公司法》，以法律形式规定了扩权试点以来取得的改革成果。

虽然承包制在当时取得了一定的成功，但承包制的问题也逐渐暴露出来。 1991年9月中央实务会议强调要转变公司的经营机制。 1992年以后国务院不再鼓励公司承包。 1992年7月国务院颁布了《全民全部制工业公司转换经营机构条例》。 该条例根据两种权利分离的构想确定了公司的经营权、公司自负盈亏责任、公司与政府的关系、公司与政府的法律责任等问题。 但是，很快就发现，光靠公司内部的转换机制很难实现改革的预期目标。

3 .国企改革与价格体制改革等宏观经济改革同步进行

国企改革与价格体制、投融资体制等宏观经济改革同步进行。 在价格体制下，国企改革的推进对价格体制提出了挑战。 1984年以后，价格体制改革开始，以不同形式、不同程度放开价格为主。 1987年9月，国务院发布《中华人民共和国价格管理条例》，确定规定国家现行的三种价格形式，即国家定价、国家指导价和市场调节价，并规定公司在价格管理方面享有的权利，第一是赋予公司对部分价格的定价权。

在流通体制方面，1978年中国有计划地管理的商品从近400种减少到1990年末的9种。 并且，改变原生产资料不能成为商品的现状，约850种生产资料由国家统一规划调整的方法转变为市场规制，生产资料正式成为商品。 由于生产资料变成了商品，支撑了其比较有效、方便的驾驶支持和国企改革的进行。

在投融资体制方面，中央进行了“转移贷款”改革，成立了国有资产管理局。 20世纪80年代中期，国家建设项目的投融资体制由资金改为融资，国家不再向新公司投入资本金。 在监管体制方面，1988年4月，为了加强国有资产管理，理顺国家和公司的财产关系，设立了国务院直属的国有资产管理局，行使了国有资产所有者的代表权、监管权、投资和收益权、处置权。

另外，进入20世纪80年代后期，随着发行股票的公司增加，对股票交易的诉求压力加大。 经中国人民银行批准，上海( 1986年)和深圳( 1987年)相继建立了股票柜台交易市场。 之后，两地于1990年和1991年设立了规范的证券交易所，第一个已经发行，缓解了人们对相当规模的股票交易的诉求。 据中国证监会统计，1987年至1990年底，中国共同向社会发行了可流通的47亿股，筹资47亿元。 资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，也为未来国企改革的深化奠定了基础。

4 .改革的推动力

这一阶段的国企改革在不断的探索中前进，具有非常鲜明的试错特征，改革的推进模式主要表现为以下特点。

(一)国企改革是处理我国经济不足问题的客观需要。 改革之初，长期的以计划经济体制和阶级斗争为纲的快速发展路线使我国经济处于崩溃的边缘。 国有公司支付的利润与国家投资不相称，导致国家财力紧张，生产资料和人民生活资料长期处于严重短缺的状态。 为了摆脱这种局面，中央制定了改革开放的基本国策，作为改革的重要组成部分，所有制结构和国有国企改革成为了处理当时短缺问题的必然选择。 国有公司放权让利和两权分离的目的是增强公司活力，提高公司生产能力，缓解紧张的产品短缺问题。 另外，迫于“文化大革命”后，国营和集体公司的地位有限，无法安置上千名回城青年的员工，各级政府必须自己谋职业，大量发放个人营业证。 个体经济就这样在政府的默许下迅速发展，最终成为合法的所有成分。

资金、技术和经验的严重不足要求国家要抓紧推行对外开放政策，吸引海外投资，引进改革所需的资金、先进技术和管理经验。 根据缓解这种短缺问题的政策，三资公司在20世纪80年代得到了初步的快速发展，为90年代外资的大规模流入奠定了基础。

(2)中央领导、理论研究与地方公司实践相结合，自下而上主导，经济不足的现实迫切要求改革国企提高产量和效益，改革所有制结构，迅速发展个体经济、外资经济。 改革的具体实践过程，由中央指导、理论研究和地方实践的共同作用推动。 的初期，这种共同作用表现为以地方实践为主，自下而上推进国企改革。

对于国有企业的改革，中央政策主要是采用“试点”，结合公司快速发展的实际和公司的相关理论，发表了许多政策。 从放权到两权分离的承包责任制和转换经营机制，都经历着“政策——实践——政策改善”的过程。 未在实践中说明的政策将被新的政策取代，例如将放权让利替换为两权分离等。 实践说明的比较有效或尚未说明的政策将继续推进，如股份制考试、“转贷”等。

与国有企业改革密切相关的非公经济改革，个体和民营企业在中央默许和“观望”的宽容政策支持下，通过自身的快速发展和实践，取得了非凡的成果。 地方的成功实践得到了中央的认同，进而推动了所有制结构的巨大变革，个体和民营经济成为所有制结构的一部分。 外资经济在政策的激励下也取得了一定程度的快速发展。

(3)在“摸石头过河”的过程中逐步调整改革方向

这个阶段，国企改革没有确定的方向和路线指导，除了一些改革前的一点教训外，也没有可供借鉴的快速发展经验，走着完全陌生的道路。 通过不断探索的改革措施，寻求改革的正确方向和路径，即摸石过河的过程中逐步调整改革的方向。 为了调动国有企业的积极性，提出了放权，但出现了“内部人控制”等问题，调整改革为推行承包经营责任制，但问题仍然没有处理好，因此调整为转变经营机制。

二、1993~2003年:国企改革的制度创新

20世纪90年代初，社会主义制度下的计划与市场的关系问题陷入了改革快速发展的僵局。 而且，最大的社会主义国家苏联的解体给社会主义制度带来了巨大的冲击。 接触计划体制本身的改革势在必行，国企改革从此进入第二阶段。

1 .逐步确定建立现代公司制度的目标

计划和市场关系的确定，使国企改革从政策调整阶段进入了制度创新阶段。 1992年10月，中国共产党十四大确定，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要求围绕建立社会主义市场经济体制加快经济改革的步伐。 1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国国有公司改革方向为“适应市场经济和社会化大生产要求，产权明确，权责确定，政企分开科学，管理”的现代公司制度 在社会主义市场经济体制框架下建立现代公司制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代的意义，为国企改革指明了方向。

2 .国有公司的战术改组和国有经济布局调整

1995年9月，中共十四届五中全会指出:“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有公司实施战术改组。 这种改组要重视市场和产业政策，搞好大、小，将国有资产分布结构、公司结构优化和投资结构优化有机结合，择优而优，淘汰劣”。 截至1997年底，国家集中抓好的1000家积分公司明确了分类指导方案。 在小方面，各地多次设立“三个有利”的标准，不一刀切，采取改组、联合、合并、股权合作、租赁、经营和销售等多种形式，将小公司直接推向市场，成为许多小公司的制造商。 山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等多个地区在探索小公司方面先行一步，取得了较好的效果。 此外，许多新的民营公司出于自身快速发展的需要，参与了国有公司的改革。 通过并购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革措施，将非公有制经济的管理理念和管理方法融入国有经济的运行中，充分利用了大量的国有资产。 特别是中共十五大在肯定股份合作制，提出调整所有制结构后，各地国有中小国家企业改革步伐加快，公司比重迅速上升。

中共十五大报告进一步强调调整国有经济布局，确定国有经济发挥主导作用，主要表现在控制力上。 必须从战术上调整国有经济布局。 相对于关系国民经济命脉的重要领域和重要行业，国有经济必须占有支配地位。 其他行业可以通过资产重组和结构调整，强化积分，提高国有资产的整体质量。

3 .国企走出困境始终是20世纪90年代国企改革的主题

进入20世纪90年代后期，与非公经济的快速发展形成鲜明对比，国有企业由于高负债率、冗员多、社会负担重、摊派严重、员工积极性不高等原因，陷入快速发展的困境，利润逐年下降，亏损面逐年增大。 据不完全统计，1996年上半年亏损的国有企业达到43.3%，1998年一季度出现全国性亏损，国有资产亏损额也逐年上升。 1997年，中共十五届一中全会确定国企改革客户三年内在多家国企初步建立现代公司制度，并使多家国有亏损公司摆脱困境。

为了消除国有企业的睡意，中央出台了并购重组、主辅分离、债转股等多项政策。 其中影响最大的是结合国有商业银行集中解决不良资产的改革，设立4家专业的金融理财企业，对部分符合条件的要点困难公司实施“债转股”股权改革。 明确了到2000年，最后对符合条件的580家国有大中型企业实施债转股，涉及债转股总额4050亿元。 实行债转股的公司，资产负债率明显下降，从原来的70%以上下降到50%以下，这些公司每年减少利息支出200亿元。

另外，国务院在其他方面采取了较为有效的措施，处理公司冗员过多、公司办社会等问题，第一是逐步分离国有大中型公司的附属普通中小学和医院等社会负担，或独立转移到地方，由当地教育和卫生部门管理，取得了较好的效果。

4 .推进股份制和企业制试验

股份制考试于1986年提出，当时为了增强公司活力，只对少数有条件的大中型全民制公司进行了比较。 1992年国务院颁布了《股份制公司试点办法》、《股份制企业规范意见》、《有限责任企业规范意见》、《股份制试点公司财务管理若干问题暂行规定》等11部法规，引导股份制试点走向规范化。 1994年，为了落实《中共中央社会主义市场经济体制建立若干重大问题的决定》的精神，国家经贸委、体改委会同有关部门，选择了100户不同类型的国有大中型公司进行了建立现代公司制度的试点。 随后，全国各地根据本地区的现实情况，选定了2500多家国有公司参与现代公司制度试点。 根据“明确产权、确定权利和责任、分离政企、科学管理”的要求，这些试点公司在清产生产核资金、确定公司法人产权的基础上，逐步建立了国有资产出资人制度，建立了现代公司制度的指导体制和组织制度框架，初步形成了公司法人治理结构。 1997年试点公司普遍进行了企业制改造，经过一年的实施，全国2343家现代公司制度试点公司有84.8%的公司实行了不同形式的企业制，法人治理结构已经初步确立。 在现代公司制度试点公司中，540家改制为股份公司的占23%，909家改制为国有独资企业的占38.8%； 307家尚未实行企业制的国有独资公司占13.2%，47家其他类型的公司占2%。 1999年，十五届四中全会提出，国有大中型公司特别是特色公司适合实行股份制时，通过规范上市、中外合资和公司相互出资等形式，改为股份制公司，迅速发展所有制经济，重要公司由国家控股。

1994年，进行现代公司制度试点时，国家经贸委在18个城市进行了“优化资本结构”的配套改革试点。 考试主旨为依托市场，在整体推进国有企业经营体制转变的前提下，采取多种政策，通过破产、合并建立国有企业优胜劣汰机制，补充公司资本金，减轻公司债务负担，分离社会服务职能，分流富余人员，资产多元化等方面 国务院逐步扩大“优化资本结构”试点范围，1996年增加到58个城市，1997年扩大到111个城市。 “优化资本结构”试点取得了一定的成效，但国有企业亏损面太大、亏损额度太高，根本没能为国企纾困。

5 .资本市场的利用和迅速发展

投融资体制实施“改革贷款”后，随着国有公司经营亏损日益增加，银行对国有公司不良贷款率增加，间接融资渠道不太能满足国有公司改制资产重组、规模扩张等融资诉求， 另外，处理国有公司历史遗留下来的超额债务和财产损失需要注入巨大的资金，在国有公司的改革中，光靠银行的间接融资已经很难满足巨大的资金诉求。 因此，通过资本市场快速发展直接融资是必然之路。 中共十四届三中全会提出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体若干问题的决定》指出，必须利用资本市场积极稳妥地迅速发展债券、股票融资。 而且，资本市场的迅速发展有利于现代公司制度的建立。 因为公司为了能够使自己的股票上市，要利用直接手段融资，必须按照企业法的要求，对公司进行企业制的改造，完成上市公司的规范操作。 在利用资本市场处理国企改革融资问题的过程中，一方面大力发展国内资本市场，另一方面将一些公司走出去，在国际资本市场进行融资。 截至2001年初，中国境内上市公司从1990年的14家增加到1063家，其中包括114家境内上市外资股企业和52家境外上市公司，境内上市公司市值合计达46061.78亿元，流通市值15492.49亿元，投资者开户

6 .国企改革与国民经济改革相结合

建立现代公司制度的国企改革是结合国家宏观经济改革进行的。 在所有制结构中确立了非公经济重要地位的分配制度中建立了以按劳分配为主、多种分配形式并存的分配方法的价格体制改革进一步深化，提出了建立社会主义市场价格体制的目标。 在改革外贸、外汇管理体系的社会保险制度改革方面，相继出台养老保险、医疗保险、住房制度等政策，为公司解除后顾之忧。 公司富余人员、下岗失业职工再就业政策为扶贫事业创造条件的国债补贴有所改变，推动了公司的技术进步等。

7 .本阶段国企改革的动因

国企改革在这一阶段取得了很大的快速发展，改革的推进模式主要有以下优势。

(一)邓小平南方谈话为改革解放了思想，指明了方向。 20世纪80年代末至90年代初，理论界和社会各界围绕计划和市场的争论越来越激烈，姓“资”姓“社”的问题严重制约了国企改革的推进。 国企改革无法摆脱计划体制的框架，面临困境。 迅速发展的个人和民营经济、外资经济，由于商品经济和市场经济“名不副实”，“不善言辞”，快速发展的阻力越来越大。 此时，1992年邓小平南方谈话指出了计划与市场的关系，确定了社会主义的本质是解放生产力，迅速发展生产力，消灭剥削和两极分化，最终实现共同富裕。 对话完全消除了人们的疑虑和担忧，极大地解放了人们的思想，彻底消除了困扰理论界和社会各界的姓“资”姓“社”的问题，指明了深化改革的方向和目标。

(2)国企改革是公司生存和快速发展的客观诉求。 本阶段的国企改革与20世纪80年代为处理短缺问题而实施的改革有很大差异。 随着国有企业改革的推进和集体经济和非公经济的迅速发展，短缺现象在90年代已经得到了很大的改善。 国有企业面临的生存困境成为国企改革创新的客观原因其背后隐藏的是公司制度上的问题 只承认基于两种权责分离理论的承包经营责任制和国有公司应有经营权，不承认法人应有产权，认为所有权属于国家经营机构的转换，国有公司无法真正实现自主经营、自负盈亏、自我快速发展、自我约束，即 在这种情况下，公司状况持续恶化，公司制度改革成为必然要求。

(3)理论探索与实践经验总结的共同作用；

20世纪90年代以后，理论界对公司制度进行了深入的探讨，建立现代公司制度成为国企改革的首要方向。 另外，20世纪80年代国企改革的实践经验表明，涉及产权和计划体制本身的国企改革只停留在经营管理层面，不能触及公司的核心。 因为由此，建立现代的公司制度成为了从水到渠的选择。 同时说明了改革实践不仅要重视各具体公司的改革也要重视全球的调整 因此，理论探索和实践经验确定了国有企业改革的任务包括两个方面。 一是在国有大中型企业中建立现代企业制度，使国有企业成为真正的公司。 另一方面是调整国有经济在国民经济中的地位和作用，即国有经济布局，使国有经济在国民经济中的主体地位变为主导地位，改变国有企业范围广、数量多、比重过大的局面。

三、2004年至今:推进国企改革纵深

中共十六届大会后，现代公司制度建设的不断深化、国有资产管理方法的一些变化和资本市场的改革使我国国企改革进入了一个新阶段。

1 .深化国有资产管理体制改革

国有资产管理体制改革是经济体制改革中深层次的改革，是利益的调整和权力的再分配，与政治体制和政府机构改革有关，预计会遇到困难和阻力。 2002年11月，中共中央在十六大报告中提出深化国有体制改革的重大任务，要求中央和省、直辖市、自治区、二级政府设立国有资产管理机构，确定变更部门分割行使国有资产全部职能。 2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管理者、管理者、资产管理的权力。 此后的十六届三中全会也提出，为了建立国有资产管理和监督体制，国资委成立后，所辖大型国有公司可以吸引外资和社会资金，实行产权多元化，上市募集资金，并且鼓励整体上市，以维持和增加公司的整体实力。 公司内部实行主辅分离，使各部门面向社会，成为独立经营的实体，公司与国资委分别签订责任书，考核领导班子。

2 .国企改革以大企业、产权多元化和治理结构为中心

在这个阶段，国企改革仍然以大扩张为主，以产权多元化和治理结构建设为中心。 2003年10月，十六届三中全会提出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“要建立健全现代产权制度，产权是所有制的核心和第一个副本，包括物权、债权和知识产权等各类产权。 建立归属明确、权责确定、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有产权，强化公有制的主体地位。 保护私有产权，促进非公有制经济快速发展，有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济快速发展。 有助于增强公司和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。 ”。 《决定》首次将产权制度提到这样的高度，提出“产权是所有制的核心和首要文案”。 是现代公司制度对“产权明晰、权责确定、政企分开、管理科学”的重大创新和历史突破，进一步确定了具体国企改革的任务和目标。

3 .解决各种公司关系

在这个阶段，如何解决非公经济与公有制经济的关系问题成为了理论探讨和政策制定的重点。 非公经济经过多年的快速发展，逐渐成长，在许多行业中占绝对的特点，非公经济的地位和作用在改革中进一步提高，出现个体、私营、外资和公有制经济相互渗透、相互融合的趋势，如非公经济在领域分布中制造、建筑、运输。 石油领域的民间资本问题等，有时会发生非公经济和公有制经济的冲突。 此外，外资企业在我国的快速发展也迅速膨胀，外资并购问题备受各界关注。 非公经济面临着重新定位和评价的问题，快速发展面临着巨大的挑战。 为了正确解决非公有制经济与公有制经济的关系，2005年2月国务院发表了《关于支持和引导个体私营等非公有制经济快速发展的若干意见》(简称“非公有36条”)。 这一政策在一定程度上赋予了非公经济更大的快速发展空之间，消除了人们对非公经济去向问题的担忧。

4 .国企改革和资本市场改革同时进行

迫切需要建立现代公司制度，实现国有经济的战术重组，为资本市场提供有力的金融支持和比较有效的金融服务。 资本市场对国企改革至关重要。 另一方面，改革开放的深入、非公经济的迅速发展、经济全球化推进的国际资本流动，使民间积累了大量资本。 另一方面，“融资改革”后，国企直接融资渠道越来越窄，资本市场是国有企业理想的融资平台。 另外，资本市场有利于国有企业治理结构的完整性，有利于现代企业制度的建立。 但是，我国资本市场股权分置的先天缺陷严重制约了健康的快速发展，投资、融资、定价和资源配置的功能逐渐弱化，面临着边缘化的危机。 针对资本市场先天缺陷的改革对国有经济改革越来越重要其中最重要的是股权分置改革 2005年4月中国证监会启动股权分置改革试点。 到2006年底，股权分置改革基本完成，资本市场功能逐渐恢复。 资本市场的功能回归，将吸引大量沉睡已久的民间资本，强烈的投资诉求必然会导致越来越多的高质量资产和企业进入资本市场，获取资本，实现资本增值。 因此，股权分置改革成功后，随着资本市场体制的不断完善，资本市场将成为全国高质量资产的吸收器，为国企改革提供全国性的资源配置平台，公司之间可以进行大宗换股合并。 这对于国有经济的战术结构调整，非公有资本参与国企改革，产业整合及上市企业表现出色，将产生积极的影响。 而且，国有资本的市值和市值可以在资本市场上得到公平的定价，股价有条件，成为新的业绩评价标准。 迄今为止，无论是评估国有资产的保值增值还是转让国有资产，最重要的参考指标都是净资产。 但是，该指标并不能反映国有资产的真正价值。 因此，资本市场的巨大变革将非常有利于国企改革向纵深推进。