地产白银时代的中央地方关系重构

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在房地产“新常态”下，新的土地供应放缓，房价持平，中国的中央-地方财政和税收制度也面临改革的需要。除房地产外，经济发展阶段进入新常态，这也对政府职能和中央与地方关系提出了新要求。十八届三中全会以来，随着各项改革的不断推进，“自上而下的统筹规划”与“自下而上的改革创新”相结合的中央与地方关系新格局日益清晰。？？王涵/文

2013年底，中国城镇人均住房面积接近33平方米。如果算上在建的房地产项目(约5.1平方米/人)，38平方米的城市人均居住面积接近日本、西班牙等发达国家。考虑到中国经济发展水平相对较低，这意味着中国房地产市场作为一个整体可能已经过了供需拐点，房地产市场的降温可能会持续很长时间。尽管由于股权结构失衡，房地产价格仍不具备中期大幅下跌的条件，但金融体系对房地产的支持力度已大大提高，空等。从新增房地产供应量来看，其扩张空将面临瓶颈。新的土地供应将放缓，房价将持平，这将是房地产市场的“新常态”。

房地产新常态带来了地方政府对“去房地产化”融资的需求。中国地方财政长期以来严重依赖房地产市场，土地财政在地方收入中的比重一直在上升。2013年，国有土地使用权出让金同比增长45%，达到创纪录的4.1万亿元，占地方政府资金收入的86%，明显高于2001年的水平(16.6%)。在房地产整体供求趋于平衡的背景下，即使在上述背景下现有住房价格仍能保持较高水平，房地产开发商的征地需求下降趋势也是不可避免的，未来土地出让金对地方政府收入的支持减弱的可能性很大。2014年上半年，国有土地使用权出让金增速放缓至26.3%，表明地方政府融资的“去房地产化”可能已经开始。地方政府“去房地产化”和地方债务压力加大的格局，意味着在房地产市场进入“新常态”的背景下，我国中央与地方的财税体制也面临着改革的需要。

除房地产外，经济发展阶段进入新常态，这也对政府职能和中央与地方关系提出了新要求。改革之初，刺激经济增长和解决总量问题是主要矛盾。在经济发展之初，基础设施条件是经济发展的主要制约因素，因此政府的主要职能之一必须是大力发展基础设施建设。随着基础设施建设水平的提高，经济进入“新常态”，大规模基础设施投资拉动经济的弊端越来越明显，人们对政府职能提出了新的要求。政府需要减少对经济活动的直接参与，转而提供更多的公共服务。事实上，自十八大以来，职能转变一直是本届政府的主要目标之一。自2013年第四季度以来，基础设施投资增速放缓。与此同时，简化行政管理和权力下放，为经济转型提供更好的政策环境，也是政府大力改革的方向。从这个意义上讲，未来政府财政支出的重点可能会转移到保障性住房、新型城镇化、农业、水利、环境保护、民生、公共服务等相关领域。2014年，中央经济工作会议强调“加强民生保障和改善”，“更加注重保障基本民生，更加关注低收入人群生活，更加关注社会大局稳定”，都表明政府支出重点将逐步向民生倾斜。政府工作的新目标也对中央与地方的关系提出了新的要求。

改革的30年历史是中央与地方关系不断演变的过程。在经济发展的早期阶段，中央政府按照为企业创造一个面向市场的环境和通过改革开放激发私营部门的积极性的总体思路，也对地方政府实行了简单的行政管理和权力下放。1980年，打破了“统一收支”的财政体制，开始实行“收支分等承包”，中央和地方政府开始“各吃各的”。这一改革极大地激发了地方政府的发展热情，在资本积累初期发挥了良好的作用。20世纪90年代，中国经济改革进入了一个新阶段。经济发展的新阶段需要新金融体系的配合。1993年底，根据党的十四届三中全会的决定，中国开始实行分税制改革，进一步完善了整个税制，理顺了中央与地方的关系。中央与地方财政权力和行政权力的平衡，一方面保证了地方政府对地方经济建设和发展的积极性，另一方面也保证了中央政府对民生工程的投入。与此同时，在全球金融危机期间，地方政府对基础设施的投资也起到了稳定经济波动的作用。

新经济范式对中央和地方政府的角色分工提出了新的要求。一方面，政府的整体角色将从提供基础设施转变为提供民生保障，这也意味着政府投资的盈利能力将下降，这就对财权和行政权的匹配提出了更高的要求；另一方面，在中国经济经历了一个快速发展时期后，地区发展不平衡的问题开始显现，如何平衡各地区的财政收支成为新常态下的一个课题。党的十八届三中全会提出“要建立现代金融体系，充分发挥中央和地方的积极性。”完善预算管理制度，完善税收制度，建立权责一致的制度。”这意味着政府将进一步加强财政支出的顶层设计，进一步改善中央和地方政府的财权和事权平衡，以适应新常态下的经济发展。

新常态下，政府公共服务体系建设将更加注重中央政府与地方政府的整体协调。首先，经过30多年的快速增长，中国的基础设施得到了突飞猛进的发展。尽管空仍有许多地区有大量的基础设施投资，但基础设施对经济的整体制约已经明显减弱；其次，随着土地对地方财政的贡献减弱，政府支出将强调“用钢在刀刃上”；第三，随着经济的发展，居民对公共服务的需求也会逐步增加。在此背景下，2014年中央经济工作会议指出，“优化空格局，促进各地区协调发展、协调发展、共同发展，通过改革创新打破地区封锁和利益壁垒”，这表明今后各级政府之间的整体协调将得到加强，以避免重复和低效投资。

在新常态下培育新的增长势头，也要充分发挥市场的作用和地方、基层的首创精神。经过30多年的快速增长，中国经济正面临“转型二次创业”的局面，培育新的增长点是重中之重。十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，旨在通过市场化改革释放活力，使新经济、新需求和相关社会金融资源更好地对接。2014年，中央经济工作会议提出了“尊重和发挥地方、基层、群众的首创精神，从实践中寻找最佳方案”的新要求。中国改革30年成功的关键在于中央政府向市场下放权力的顶层设计与“小岗村”地方创新精神的有机结合。随着各种审批和准入权的下放和放开，将有助于各种源于地方的创新呈现“百花齐放”的局面，有助于在中长期内尽快找到新的经济增长动力。

中央和上级政府统筹安排公共福利和重大项目，承担战略性资本支出。2014年，中央经济工作会议提出“实施‘一带一路’、京津冀、长江经济带协调发展三大战略”。这些项目对于优化中国空.经济增长模式具有重要意义但是，由于项目规模大，投资明显超过了任何地方政府的能力，项目覆盖面广，涉及国内外多个领域。因此，中央政府的统筹安排和战略投资将是相关项目顺利进行的关键。可以预计，此类项目的资金来源主要来自预算支出、国债和CDB，还款来源主要来自中央预算收入。

中央政府已经“放松”了地方政府债券的发行，以解决一些地方公益项目的资金来源。随着地方融资平台的清理和改造，通过平台融资的粗放型扩张模式将得到遏制。虽然中央政府“关上了一扇门”，但它为当地“打开了一扇窗”。地方政府发行地方债务并通过一般公共收入偿还，将在一定程度上解决棚户区改造、保障性住房建设、道路设施建设等非低收入公益性项目的融资问题。对于具有一定效益的公益性项目(如公用事业、能源、交通等))，有望通过地方政府发行专项债券解决资金来源问题。

创新地方财税体制，为非公益性项目筹集建设资金。2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出“公共服务应更多地利用社会力量，加大政府购买服务的力度”。2014年，中央经济工作会议提出“加快政府购买服务的行政审批等领域的改革”，并通过公私合作等创新模式“放松”对未来地方非公益性项目的融资。通过融资主体与地方政府的信用隔离，将项目收入与还款资金挂钩，可以有效发挥社会资本和市场定价机制在地方建设融资和项目选择中的作用。

综上所述，随着房地产市场进入“白银时代”，经济进入“新常态”，这对政府工作提出了更高的要求。十八届三中全会以来，各项改革不断推进，自上而下统筹与自下而上改革创新相结合的中央与地方关系新格局日益明显。■