地方债压力：“乐观”的债务报告

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2014年，经济增长放缓，金融创新加速。地方债务风险已成为政府决策部门和市场投资机构密切关注的问题。

中国银行首席经济学家曹远征甚至指出，与经济增长和就业相比，当前宏观调控和经济改革的主要目标应该是避免地方债务偿还，导致地方政府陷入金融危机，进而与金融体系挂钩，引发系统性金融风险。

地方债务问题不是一夜之间形成的，在应对全球金融危机的财政刺激措施出台后，地方债务问题加剧，反映了中国经济和地区发展的特点和路径。明确中央政府的财政和行政权力，严格界定地方政府的权力和责任，是新一轮区域政策改革的出发点。

在当前的地方债务板块中，北京政府债务具有典型的意义，因为它的高负债率、高地价和许多涉及地方融资的试点改革。

负债率最高

根据国家审计署2013年底发布的审计报告和2014年1月30个省、市、自治区发布的地方政府债务审计结果，北京市地方政府总债务比率排名第一，为99.86%。

截至2013年6月底，北京市政府有责任偿还的债务为6506.07亿元，政府有责任担保的债务和可能承担一定救助责任的债务合计为7554.14亿元。

详细的负债率数据显示，截至2012年底，北京市政府有偿还责任的债务负债率为98.93%。所谓负债比率，就是年末的债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模的指标。在同期公布政府债务的30个省级行政单位和3个计划单列市中，贵州在同一指标中排名第二，但负债率仅为83.62%，远低于北京。为什么北京的债务率很高？据《财经周刊》记者调查，“土地收储”是原因之一。

截至2013年6月，在政府负责偿还的债务中，“土地收储”达3351.64亿元，占一半以上。这个规模和比例远远高于中国其他省市。

与土地收储带来的债务相对应，土地销售收入需要偿还的债务也很大。截至2012年底，北京及14个区县承诺以土地出让收入偿还的债务余额为3601.27亿元。北京市政府一半以上的地方债务需要通过出售土地来偿还。

“经过这么多年房地产市场的滚雪球式发展，北京的地价已经相当昂贵，土地不仅是偿还政府债务的主要力量，也是形成政府债务的主角。”北京社会科学院的一位相关人士说。

土地财政是我国多年来城市发展的一种重要模式。通过振兴和转让土地，它将为地方政府解决分税制改革后的资金饥渴带来一条途径。土地租赁也成为地方投资驱动的gdp增长和各种公共服务行业支出的主要来源。

根据财政数据，2013年北京市土地出让金约占政府基金收入的80%，在财政收入结构中，约占财政总收入的28%。“尽管这一比例总体上处于全国平均水平，但它在一定程度上反映了北京对土地财政的依赖。”

高地价和宽松的信贷政策使北京地方债务在“土地金融”圈里仍有维持空间。截至2014年11月30日，2014年北京通过招标、拍卖、挂牌方式完成土地交易138笔，土地出让金总额达到1900.5亿元，创历史新高。

北京城市规划设计研究院信息中心副主任毛明瑞认为，约8000公顷已完成的土地和17000公顷正在收储的土地是北京市政府的优质土地资产，估计这些土地的资产至少超过13000亿元。“这是北京政府债务的信贷来源”。

国家审计署的数据也显示了这种乐观:虽然北京的负债率很高，但逾期负债率很低。截至2012年底，有还款责任的市政府债务逾期率仅为0.25%。

后土地金融时代

土地收储和土地租赁在当前的政府债务中仍然发挥着重要作用。依靠土地融资，北京国债规模大，但风险可控。然而，这绝不是没有改变的长期解决方案。新一轮改革将北京带入了后土地金融时代。

2013年底发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要建立同土地、同权利、同价格的城乡建设用地统一市场。时隔两个月，在2014年1月召开的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长蒋大明提出，今后“除生活用地外，原则上500万人口以上的特大城市不安排新的建设用地。”

毛明瑞认为，维护土地财政需要三个条件:在供给方面，城市应该能够不断地提供发展用地；在需求方面，房地产市场应继续繁荣，城市土地需求持续，地价应保持在上行通道；在利润方面，政府应该可以继续获得垄断土地业权所带来的差价。

上述两项政策的实施，意味着土地出让的级差地价和土地的持续供给被切断。

“土地财政维持的三个条件中有两个已经不存在，但只有一个条件仍然存在，但风险正在增加。”毛明瑞认为，政策的改变将导致土地财政退出历史舞台。

这将至少给地方政府债务和经济发展带来三大变化。

首先，从控制政府债务风险的角度来看，一种新的土地增值收益分配机制将会出现。

毛明瑞认为，为了降低土地储备的征地风险，政府将通过交易分享获得无风险收益。未来，政府从土地中获取收入的方式将从从目前垄断的一级市场获取剪刀差转变为征收一定比例的所得税。在这个过程中，政府不需要投入大量资金进行土地收购和储备，它需要做的是保持市场的公平运行，大大降低债务风险。

第二，从促进投资的角度来看，地方政府需要寻求继土地出让模式之后的新的政府融资模式，促进基础设施投资、交通设施建设和经济适用房等重要领域的投资。这些地区对北京的经济增长和民生保障具有重要意义。

2014年5月，国务院批准包括北京在内的10个省市自愿偿还地方债务。今年8月，北京首次自发偿还政府债券，筹集105亿元投资平原绿化工程、交通基础设施和经济适用房。这种模式是北京市减少地方政府对土地财政依赖、拓宽融资渠道的途径之一。

当然，北京的建设融资需求巨大，仅靠发行政府债券难以满足投资需求。投资建设北京地铁4号线的首创集团总经理王浩认为，仍有必要通过公私合作的模式，激活巨大的社会投资，共同推进基础设施建设。

2014年3月，中国金融协会公私合作专业研究委员会课题组发布报告，指出在中国基础设施建设中推广公私合作模式刻不容缓，这不仅是一种新的融资模式，也有助于政府将投资风险转移给私营部门。北京地铁4号线开创了中国轨道交通建设的ppp融资模式。

2014年，北京轨道交通投资融资模式进一步拓展。对于2015年底通车的北京地铁16号线的融资，首次在ppp模式之外引入了保险股权融资，基本实现了政府本期零投资。

此外，从财政收入的角度来看，地方政府需要在土地财政耗尽之前形成新的财政收入路径。正在进行的财税体制改革将重构地方政府的地方税体系，其中零售税和财产税将成为未来地方税收的亮点，但任中的制度设计还有很长的路要走。

新功能

政府债务庞大、财政高度依赖土地的现状并非北京独有。

2014年初，30个省级行政单位和3个计划单列市公布的地方政府债务显示，各级政府债务总额接近10.5万亿元，加上政府或有债务，债务总额超过17.5万亿元。

其中，江苏省债务总额排名第一，截至2013年6月，政府有偿还责任的债务为7635.72亿元。

财政部还试图找出中国地方债务的基本面。据财政部财政科学研究所消息，2013年财政部部长楼继伟分配到湖北省财政厅的地方政府债务研究项目已经结束。

在这份题为《加强地方政府债务管理和构建有效防范金融和金融风险的财政政策体系研究》的项目报告中，对2015年中国地方政府债务还本付息规模进行了预测。

结果显示，到2015年底，地方政府历年积累的债务将形成35321.81亿元的偿债额，债务余额占国内生产总值的近30%。

值得注意的是，这项研究表明，地方政府的债务能否主要靠自身财力解决，避免转移到中央政府手中，很大程度上取决于土地出让收入的增长率。

2012年，地方政府偿债占地方政府自身财政资源的比例高达37.95%。然而，如果土地转让收入的增长率能够继续高于债务的增长率，到2015年这一比例将降至26.25%。

因此，本报告评估认为，尽管目前经济增长率有所下降，但土地收入已开始反弹，地方政府债务实体的流动性仍可得到保证。

2014年4月，中国经济研究院和媒体联合发布的中国23个省份“土地财政依存度”排名报告显示，浙江和天津三分之二的债务必须通过土地出让收入偿还。

“土地财政受到批评，这也是形成高额政府债务的一个重要原因。然而，现在人们发现，如果地方债务没有崩溃，就必须依靠土地融资来维持。”上述财政部人士表示。

除了土地财政的老问题外，2014年地方债务积累也呈现出新的特点。

ppp作为一种新的融资模式，深受地方政府的欢迎，各种ppp项目在全国各地如雨后春笋般涌现。中国财税协会副会长康佳认为，中国许多ppp项目都有财政补贴。虽然名义上采用的是ppp模式，但运营风险并没有完全转移。在许多项目中，政府负责“垫底”，这实质上承担了最终风险。