推进“两权”抵押贷款的建议

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党的十八届三中全会对深化农村经济改革作出重要部署，鼓励银行业金融机构积极探索农村土地承包经营权和宅基地使用权(以下简称“两权”)抵押业务，这对盘活农村资产、促进农村经济发展具有重要意义。但是，目前“两权”抵押贷款业务仅在个别地区试点，离全面铺开还有很大差距。究其原因，主要受到法律依据、清算、信用风险和农民工转移的制约。如果“两权”流转不畅，法律又没有相关配套保障措施，就很难解决“两权”抵押贷款问题。

制约“两权”抵押贷款业务发展的主要因素

(一)根据相关政策和法律规定,“两权”抵押无效。土地承包经营权和农村房屋产权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。《担保法》规定:“集体所有的耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权不得抵押。”《土地合同法》规定，家庭承包取得的土地承包经营权可以依法通过转包、出租、互换、转让等方式进行转让。农村土地承包经营权抵押仅限于通过招标、拍卖、公开咨询等方式承包的荒山荒地等农村土地。抵押必须经业主同意并依法登记取得土地承包经营权证或林权证方可成立。家庭承包取得的土地承包经营权能否抵押尚不明确。中国《物权法》明确规定，农村土地不得抵押，但以出让和公开协商方式承包的“四荒地”除外。

(二)农村土地产权界定模糊，难以实现“两权”处置。根据我国现行农地产权制度，农村土地产权存在多重主体，主体界定模糊，存在主体重叠、模糊和缺位现象。从《宪法》和《民法通则》可以清楚地看到，农村土地产权的合法所有者，即产权主体可以是国家和乡(镇)农民集体经济组织，也可以是农村农业生产合作社等农业集体经济组织，但没有真正的土地产权代表机构或组织。因此，相关法律对农村土地的物权主体没有给予明确的概念和界定。“两权”在理解上比较抽象，但在操作上很难对“经营权”和“产权”进行评价，抵押物(土地承包经营权和农房产权)的处置也很难实现，这些都给这项工作的开展带来阻力。

(3)“两权”抵押贷款业务运作不成熟，信用风险高。“两权”抵押贷款业务仍处于不成熟阶段。目前，这种贷款形式仅在全国有限的几个省份试行，并允许以地方文件的形式进行。尚未出台相关细则，贷款管理制度不完善。同时，没有评估和抵押登记的业务管理部门。“两权”抵押贷款业务既没有一套切实可行的操作流程，也没有一套严格的风险防范和约束机制，在实施中会遇到许多操作和技术上的困难，这将挫伤银行业金融机构开展业务的积极性。

(四)农村社会保障机制不完善，承接劳动力转移能力弱。目前，农村土地承担着生产农产品的经济功能(000061，分享它)和农民的社会保障功能。特别是在县域经济不发达的地区，农民承接劳动力转移的能力较弱。县域农民非农生产渠道较少，现有农业生产劳动力无处消化。此外，多年来，农民已经习惯于以务农为生，保住自己的家园是他们的责任，而务农是他们的主要业务，这在一定程度上降低了发展第二和第三产业的内在利益驱动力，增加了他们对土地的依赖。农业是农民收入和社会保障的主要来源。调查显示，长期以来，大多数农民不愿意转让承包耕地的经营权；在转包流通中，一般倾向于将耕地转包给其他村庄的人或同一村庄不同群体的人，而不是同一村庄和群体的农民。想种地的人没有土地，不想种地的人管理粗放，降低了耕地的利用率。

相关建议

(a)加强宣传，确保这项政策深入人心。“两权”抵押贷款是农业信贷产品服务模式的创新，是解决农民融资过程中抵押担保问题的有益探索。各级政府和经办机构要从讲政治、讲大局、讲政策的高度，以多种有效方式大力宣传试点和推广这项业务的重要性，努力打破农民融资过程中的“瓶颈”，为解决农民贷款难问题有效探索新途径。同时，各银行业金融机构要充分调查研究，制定切实可行的实施方案，授权并指导下属机构开展“两权”抵押贷款业务。

(二)完善相关法律保障体系，奠定法律基础。从法律上明确农村土地担保物权的性质，逐步将土地承包经营权和农村房屋产权纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押制度。要赋予农民完整的土地承包权产权，完善承包经营权登记制度和承包证书制度，为农地金融制度创新和农地金融业务发展奠定产权法律基础。

(3)有效防范风险。实施“两权”抵押贷款是一种全新的尝试，因此，必须制定一套完善的实施方案和信用管理方法。建议借鉴其他省市的先进经验，选择各县信用环境较好的农村信用社开展试点，制定具体实施方案，并给予贷款条件、利率等优惠政策。同时，要出台相关配套政策措施，制定有效的管理办法和操作程序，明确贷款对象、利率、期限和额度，为规避贷款风险做好充分准备。

(4)完善相关支持机制，解决实施中的问题。按照科学发展的要求，要统筹解决农民土地流转的市场机制，使农村土地经营权真正发挥抵押作用，成为促进农民融资的催化剂。一是完善农村土地价值和农民产权评估市场建设。建立专业评估机制，尽快建立专业评估机构，培养评估人才，发布评估管理、技术规范等相关法律和业务标准，评估土地承包经营权和农村房屋产权的价值，为银行业金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款提供评估服务。二是建立土地流转中介服务机构。地方政府应当设立土地流转中介服务机构，为土地流转提供合同服务、法律服务、招标服务、争议仲裁等服务。同时，建立县、乡、村土地流转信息采集系统，使土地流转供需双方都能及时获取土地流转供求信息。以便银行通过土地转让中介服务机构及时转让抵押土地经营权。

(5)建立“普惠政策”与社会保险相结合的激励机制，推动农业信贷产品和服务创新。目前，虽然国家、省、市、县出台了一系列优惠政策，促进县域特别是经济欠发达地区“三农”发展，但由于地方政府受到相应财政资金的制约，县域享受的政策有限。因此，中央和省级财政部门应建立没有地方财政支持的专项贷款损失担保或补偿机制；保险部门应在现行法律法规框架内建立“两权”抵押保险，降低农村信用社发放“两权”抵押贷款的风险。当贷款违约且银行业金融机构实现抵押权时，将购买抵押权或补偿贷款风险，以弥补银行业金融机构可能发生的处置损失和不良贷款。

目前，“两权”抵押贷款业务仅在个别地区试点，离全面铺开还有很大差距。究其原因，主要受到法律依据、清算、信用风险和农民工转移的制约。如果“两权”流转不畅，法律又没有相关配套保障措施，就很难解决“两权”抵押贷款问题。因此，建议加强宣传，确保这一政策深入人心；完善相关法律保障体系，奠定法律基础；有效防范风险；完善相关配套机制，解决实施中的问题；建立“普惠政策”与社会保险相结合的激励机制，推进农业信贷产品服务方式创新。