行政许可审批清理“换马甲”：明放暗不放

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简政放权被称为改革的“第一步”，全面清理非行政许可审批项目无疑是这一“第一步”中的关键“棋子”。《经济信息日报》记者在采访中发现，虽然非行政许可项目已开始大规模清理，但仍存在一些“松手”的情况，一些行政许可变成了非行政许可，玩“数字游戏”。与行政许可相比，非行政许可设立的基础水平相对较低，设立程序不规范、不严格。这些问题的存在直接导致许多不规范的行政行为，甚至成为滋生腐败的温床。

清除并玩“数字游戏”

两年来，国务院各部门取消和下放了600多个行政审批项目。地方政府也出台了相应的措施，从清理行政审批项目和开展“自我革命”开始。然而，《经济参考报》记者在采访中发现，在一系列光彩照人的人物背后，也存在着“明而暗”的现象。“备案”、“发证”等非行政许可审批仍大量存在，许多审批项目已变成“马甲”，继续处于法律授权之外。

国家能源局司前煤炭局副局长魏鹏远负责煤矿基础设施和项目改造的审批工作，六年来积累了相当于2亿多元的财富。原四川省公安厅治安管理总队副队长主管民爆事务，签发“红头文件”，曾“出售”民爆信息管理系统综合信息无线平台，获利600万元...十八大以来，各地查处的腐败案件表明，失控的审批机关为权力寻租提供了温床。

5月12日，国务院召开了“放权与放权相结合推进职能转变”电视会议。李克强总理指出，为促进政府权力下放的进一步发展，进一步释放市场活力和创造力，政府部门要“上菜”，人民群众要“点菜”。

据了解，国务院各部门仍有约1000个行政审批项目，本届政府承诺削减三分之一行政审批项目的任务已经完成。国务院已经开始推进简政放权工作。在5月6日的国务院常务会议上，会议决定，根据去年依法行政的要求，在大幅削减各部门非行政许可审批项目的基础上，全面取消这一类审批。

“虽然政府清理了大量的行政审批项目，但老百姓的感受并不明显。问题是，它们背后仍隐藏着一些‘数字游戏’。”长期致力于行政审批制度改革的四川大学法学院教授许说。

“有些已经清理的项目已经很久没有使用了；有的把几个审批项目合并成一个，下面挂很多子项目；此外，将行政许可审批更名为类似“登记”、“备案”、“核准”的非行政许可审批项目他说。

非行政许可审批是指不属于行政许可法调整的行政审批。事实上，在中央和地方政府部门的实际工作中，非行政许可审批项目已经大量存在。国务院改革办公室发言人李章泽表示，国务院常务会议确定，还有244个非行政许可审批项目需要清理。

李章泽指出，与行政许可相比，非行政许可设立的依据层次相对较低，设立程序不规范、不严格。这些问题的存在直接导致了许多不规范的行政行为，甚至成为滋生腐败的温床，这与依法治国的总体方略背道而驰，迫切需要对政府行为进行清理和规范。

许指出，过去，无论从中央还是地方的情况来看，许多行政许可项目都被纳入非行政许可审批范围，规避了《行政许可法》的约束。

“2004年，国务院确定的211项非行政许可审批事项中，有大量是针对公民、法人或者其他组织的，需要行政机关许可。事实上，这些项目是行政许可。例如，教育部的“高等教育机构设立教育机构(包括合作)和采取其他形式实施学历教育的审批”就是一种行政许可。”他说:“国务院各部委是国务院的工作部门。《行政许可法》取消了国务院各部委设定行政许可的权力。但是，国务院有关部门采取了设置审批、备案等措施，并在实施中设置了行政许可。”

结束“法外授权”必须是真的

非行政许可审批项目作为制度的“灰色地带”，在出现问题时往往成为推卸责任的借口。要推进简政放权，释放市场主体的活力，充分调动企业的积极性，就要彻底根除“非行政许可审批”的“制度后门”。

“过去，行政许可审批被纳入《行政许可法》的规定，非行政许可审批被排除在法律规定之外，这是一种法外的‘自我授权’。事实上，普通人做任何事，如果想得到政府的批准或同意，都应该是行政许可，应该纳入《行政许可法》的调整范围。”许对说道。

2014年4月14日，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批项目的通知》。根据通知，清理工作应按照统一要求逐步进行，取消所有取消。此次调整的坚决调整，最终将依法取消或调整公民、法人或其他组织的非行政许可审批项目为行政许可，取消或调整地方政府等方面的非行政许可审批项目为政府内部审批项目。

许解释说:“未来的行政审批可以分为两类:一类是行政许可，另一类是内部审批，即政府对内部行政机关的审批。政府对行政相对人的行政审批是行政许可，受《行政许可法》的约束。”

5月6日，国务院常务会议决定清理剩余的244项非行政许可审批事项:取消中小企业信用担保机构营业税免税审批等49项，按照程序将保健食品注册审批等20项转为行政许可，将其他不直接涉及公众或具有行政确认和奖励性质的事项调整为政府内部审批或通过权力清单逐一规范。

5月28日，财政部宣布，决定将政府性基金审批、行政事业性收费、国际金融组织捐赠贷款、外国政府贷款等4项非行政许可审批项目调整为政府内部审批项目。财政部表示，此次调整是贯彻国务院决定精神的举措，要求各地区、各有关单位严格规范政府内部审批行为，明确审批权限、范围、条件、程序和时限，严格限制自由裁量权，优化审批流程，提高审批效率，不断提高财务管理的科学化、规范化水平。

记者发现，目前，一些地方取消非行政许可审批的工作从2014年开始。以四川为例，2014年底，该省决定取消40个省级非行政许可审批项目，调整或合并3个现有行政许可审批项目，调整为29个政府内部审批项目，下放2个内部审批项目。

四川省委组织部负责人表示，在全国没有统一的“非行政许可审批”概念的背景下，四川省在清理非行政许可审批过程中采用枚举法，省级部门(单位)自行清理上报。“对省政府已明确转为服务项目的项目，只要属于审批项目，就要进行清理，防止通过‘服务项目’实施变相审批，从根本上彻底取消‘非行政许可审批项目’。”

四川省体育局政策法规宣传处处长尹旭举了一个例子。过去，所有在四川从事射击运动的单位都必须向省体育局备案，这是一个“预审程序”。由于全省射击运动学校覆盖面广，该备案没有实际意义，今年被完全取消。

充分发挥市场机制精简政府机构

《经济参考报》记者在采访中了解到，要进一步推进行政审批制度改革，要充分发挥市场机制和社会自治的作用，建立“有限政府”，政府不应“插手”，同时加大政府体制和机构的调整力度。

2000年，农业部、原国家发展计划委员会、教育部、财政部、原卫生部、原国家质量技术监督局、原国家轻工业局联合启动实施了国家“学生饮用奶计划”，并发布了《国家“学生饮用奶计划”实施学生饮用奶定点生产企业资质认证制度暂行管理办法》。根据规定，相关企业需向当地学生饮用牛奶机构申报，经初审后，再向国家“学生饮用牛奶计划”办公室申报复检。只有在农业部、教育部、国家质量技术监督局和国家轻工业局共同确认后，才能获得牛奶供应资格，有效期为3年。

“过去，设置这一非行政审批项目的主要目的是确保学校牛奶的质量和安全，特别是审查生产企业的原料、成分比例和供应能力。无论是质量和安全问题，还是供应不足，都会影响到整个学生喝牛奶计划的实施，谁也承担不起这个责任。”四川省农业厅兽医处负责人说。

2013年9月5日，农业部等7个部门联合下发《关于调整学生饮用奶项目推广模式的通知》，决定将全国“学生饮用奶项目”的推广工作整体移交给中国乳业协会，取消国家级审批，自2014年1月1日起实施。

业内人士指出，取消审批项目反映了政府进一步放权，调动了市场的积极性。

然而，据记者调查，虽然中国乳业协会的注册管理系统不再需要当地审批，但相关企业在成功注册前仍需提前获得当地学校牛奶办公室的推荐信。

“在四川，学校牛奶的工作组织还没有改革。它仍然和原来的一样。它是一个由农业、畜牧业、质量监督和教育部门组成的工作组，专家组根据新的要求对企业进行检查，然后出具推荐信。”四川省农业厅兽医处负责人表示:“下一步将根据国家层面的改革，把相关职能移交给四川省奶业协会。”

“过去行政审批制度的改革是一项政策行为。它没有被纳入法治。为促进改革，仍应恢复《行政许可法》的规定，取消所有不符合法律要求的规定。”许对说道。

他还指出，当前行政审批制度的改革是政府内部的运作，特别是在征求政府各部门意见时，因为它涉及到许多部门的利益，存在很大阻力。“涉及政府权力的问题应当属于法律规定的范围，各级人民代表大会应当发挥更大的作用。”他说:“与此同时，应动员公众参与，并应引入社会中介机构对精简后的项目进行评估。”

学者们建议，进一步推进行政审批制度改革，应充分发挥市场机制和社会自治的作用，建立“有限政府”，政府不应“插手”。同时，要加大政府体制和机构的调整力度。

"当这些机构被合并和精简时，许多批准将自然消失."许对说道。记者于